维修资金的总额理论值巨大，仅以朝阳园小区为例，20万平方米的物业管理区域，所有房屋销售合同总值约为20亿元人民币（早期的外销房项目），按2%的比例归集起来的维修资金总额理论值为4千万元！即便是按内销房价格计算，一个20万平方米的物业管理区域的维修资金理论值也是上千万元！如此巨大的资金，远远超过物业管理企业或者一般有限责任公司的注册资金，其牵扯到的利益是千家万户，是城市建筑的安全，是社会的安定。如果该资金被滥用将导致企业的破产或者业主财产的损失，任何企业和个人都无法承担相应的责任。
当前，把业委会而不是业主大会看成是物业管理的主体的观点，是业内、社会上乃至部分高层领导人士的一种普遍的错误认识，而这也是造成业委会滥用权利、业委会行为泛政治化，甚至造成小区居民生活不安宁以及部分地区社会动荡的主要原因。因此，下面我对专项维修资金收取、使用、管理方面的论点，都是基于一个最重要的基础：业主大会是物业管理的主体，业委会是业主大会的执行机构。这是物业管理活动中一切和物业管理有关的行为的法律基础。
维修资金的权属、用途、决策、责任等是一个非常复杂的问题。考虑其制度设计时，必须明确几个问题：
一、关于资金信托管理制度的设想
按目前的法规设计，业主是维修资金中其所应交纳部分的所有者，而不是和其他业主按份共有。这就使得有关的制度设计似乎遇到了法律上的尴尬：权利人不能行使权利（即业主自己不能花自己的钱）的情况。因此，用法规和规章正确定义维修资金的性质和所有权状态是很重要的基础工作。我认为，应利用现有的金融制度框架，把维修资金定义成一个以业主共有利益为受益人的信托资金。在资金归集阶段，每个业主共同组成了该资金的委托人。而该笔信托资金的受托人（管理人）可以由业主大会超过2/3投票权通过决议决定业主大会自己成为受托人，或者委托包括政府部门指定的会计师事务所、物业管理企业在内的第三方或者由多个组织组成的第三方组织来履行资金的管理职责。委托人需要（如用利息）支付相应的资金管理费用。在制度设计中，可以明确禁止委托业委会作为该资金的受托人。而业委会只能作为监督者或者和某一有能力承担责任的第三方组成受托人组织。也应该考虑在目前大量的物业管理区域中不能召开业主大会的情况下，该资金的受托人为政府某部门指定的会计师事务所等机构。即符合“政府指导行为”和“市场行为”相结合的社会现实。如此处理，政府则能真正从市场中解脱出来。
二、根据不同情况建立不同的决策机制
维修资金使用在不同共用位置、设备设施的情况下，其决策机制应该有所不同。对于某独立建筑物专有的公共设施（如电梯等）和对于整个物业管理区域内的公共设施（如供热锅炉等）在使用该资金时的决策方式应有所不同。如果机械理解《物业管理条例》中“专项维修资金使用和续筹方案的决定，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2/3以上通过”的条款，则可能发生某一个楼的电梯在需要更换时，需要由那些既无需出钱也无利益关系但却是同一物业管理区域内的其他楼的业主共同在业主大会上进行表决。因此，政府应该在法规和规章的制定中，引导业主（大会）做出允许按物业利益关系不同的业主群体以适当比例决议该资金使用的制度决议，从而建立起一个“原始”制度。我认为，应该以“建筑物区分所有权”理论为基础，最小以独栋建筑物为单位，对仅仅属于该建筑物内的共有财产需要使用该资金时，可以由业委会或者其他机构组织该建筑物内的所有业主以民主决策的方式决议资金的使用，并应尽快续筹以不妨碍整个物业管理区域内对维修资金的使用为起码条件。
三、资金管理环节中的问题与解决
明确了专项维修资金的性质和使用对象的状况，下面来讨论专项维修资金在收取、使用、管理中各个环节中需要认真处理的问题。
（一）专项维修资金的管理制度设计
资金本身的安全甚至比决策程序的周密来的更重要。因此，政府在这方面应该有足够的准备：业主大会尚不具备相应的自我管理这些本来属于他们自己的财产的能力。对此，有关规定应该做好如下准备：
首先，由政府牵头组织若干家律师事务所，出台严谨、公平的维修资金的委托管理合同范本。明确受托人（资金管理者）动用该资金的形式要件和审核责任。明确该资金在委托人的指令下由受托人操作而产生的效益（比如购买国债等）受托人可以获得报酬。
其次，以“政府指导”的方式，把该资金交给政府发牌（有资质）的若干个会计师、审计师事务所等机构中的某一个机构来管理。该机构对该款项向政府出具保证并向该资金所有人（业主大会）承担责任，以利息为管理费用，按照政府规定的决议程序形成的决议文件向施工单位直接拨付款项并负责审核、审计等工作。为了实现政府服务、监管职能的转变，应该摒弃政府直接管理的模式，以避免政府承担相应的民事责任。
第三，鼓励业主大会决议将该资金交给上述中介机构管理，或者交给物业管理企业或其他组织管理，但务必指导业主大会应委托业委会与资金管理单位建立专门的账户和签署委托合同。并由业委会按期（如每个月或者每3个月）到银行打印对账单备任何业主查询。
最后，坚决反对业委会自管。尽管理论上如果业主大会有超过2/3投票权同意的情况下是可以这么做。但政府必须尽“告知义务”。只有这样，当业主大会决议导致业主权益受到伤害时，政府才没有责任。同时，政府应该指导业主：业主自主并不是可以完全信任业委会代替他们做主，反对业委会自管恰恰是为了让业主大会对该资金有最大的控制权利。利用国家法律框架和现有的市场机制来管理资金，将使得资金更安全和更有效。而由一个事实上缺少监督的业委会来单独管理资金，则是风险巨大且几乎无法救济的行为！[page]
（二）决策和使用方面问题比较多。
这其中有实体上的，如本文前述的整个物业管理区域内的共有财产用途情况和该物业管理区域内的某个单体建筑物专有的共有财产的用途需要处理。而程序上和形式上的问题则更加复杂。但是，无论怎么设计整个制度，都应该以业主大会决议为资金的使用形式要件而不是简单以业委会加盖公章的公函。至少是资金管理者应该有义务在审核业委会公章的函件或者业主大会决议书面文件的同时，审核业主大会的表决投票。
此外，由于城市管理（即公共管理）的需要，政府市政管理部门有权利要求业主大会动用维修资金对其共有物业进行维修、更新等活动。这种行政命令，可以由业主大会委托业委会申请行政复议直至行政诉讼，否则业委会应该根据政府行政命令来具体操作资金使用工作，业委会拒绝操作的，资金管理者可根据政府行政命令组织操作。政府有对违反政府行政命令的行为进行行政处罚的权利。处罚的对象是业主大会（即全体业主）或者其他资金管理者。
（三）政府行政权利的作用和行使方面，应该明确和有力。
在当前的社会大环境下，业主的“自我”意识增强，但同时，公共责任意识淡漠。而物业管理区域内的很多事项，特别是维修资金涉及到的事项，往往都和物业的安全、居民的安全有直接关系。而往往这些安全事件在发生之前，没有任何征兆。政府一般都是依照各行业相关的质量标准和有关行政规章加以管理的。而这些方面的管理，在现代物业管理区域中，不但不能削弱，相反应该加强。毕竟由众多小业主组成的主体的素质和能力，还不足以明确估计安全事件的发生、发展以及自己可能应该承担的责任。
只有政府有关部门认真监管，提出整改行政命令，才能保障物业管理区域内的全部设备设施运转在一个安全的状况下，从而实现社会公共利益的安全。一味的把政府的责任都推给业主，一味的追求业主大会的“自治”是对城市公共利益不负责任的表现。使得政府从原来计划经济体制下的“管制”和“包办”向服务功能转变的过程中，认真履行其行政管理的职责。
对个别业主的欠费行为，政府不应该干预，而应该指导业主大会通过包括诉讼的手段委托业委会、物业管理企业等组织收取。但是对业主大会不能及时进行设备设施的维修的情形，政府则必须履行自己的行政职责，强迫其按时完成维修资金的使用预算。即政府不对个别小业主，只（通过业委会）对业主大会，只对资金的其他责任人。
作者系北京市朝阳园小区业主委员会主任 知名业主
注：本文在写作过程中，得到了孟宪生律师的建议和指导，在此特表示感谢。
