朱某玲凤与某玲市人民政府土地行政审批纠纷上诉案
浙江省嘉兴市中级人民法院
行政判决书
(2007)嘉行终字第39号
上诉人(原审原告)朱某玲凤。
委托代理人丁某玲松，浙江某玲律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)某玲市人民政府。
法定代表人朱某玲平，市长。
委托代理人林诗秋，系某玲市人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈某玲良，浙江某玲律师事务所律师。
朱某玲凤因诉某玲市人民政府土地行政审批一案，不服某玲市人民法院于2007年8月15日作出的(2007)桐行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2007年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人朱某玲凤及其委托代理人丁某玲松和被上诉人某玲市人民政府的委托代理人林诗秋、陈某玲良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：朱某玲凤系某玲市梧桐街道三新村砧桥村民组村民，其离婚后单独立户，在册农业人口一人。2002年6月14日，朱某玲凤提出农村村民建房160平方米用地申请，经其所在村民小组及村民委员会同意后，某玲市人民政府梧桐街道办事处于2005年4月6日作出审核意见：根据某玲市人民政府(2003)19号专题会议纪要(下称《19号会议纪要》)精神，及初拟小组讨论意见，同意建房用地60平方米，按规划建造。同月8日，某玲市人民政府作出“根据某玲市人民政府关于解决征迁中特殊群体户住房问题会议纪要精神，同意建生活用房60平方米”的审批。
原审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府审批。《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》(下称《浙江省实施土管法办法》)第三十五条第二款、第三款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准，使用耕地的，最多不得超过125平方米。农村村民宅基地的具体标准，由县、市人民政府在前款规定的幅度内根据当地实际确定。某玲市人民政府第18号令《某玲市农村村民建房用地管理暂行规定》(下称《18号令》)第六条规定，农村村民建房生活用房用地面积每户最多不得超过125平方米;农村村民建房家庭生产用房用地面积按不同类型定量;城(集)规划区内，每户最高不得超过35平方米……，符合上述法律、法规规定，但这是农村村民建房用地面积的最高限度。某玲市人民政府在法律、法规规定的建房用地面积范围内，考虑到朱某玲凤的实际情况，作出准予60平方米建房用地的审批，是其行使自由裁量权，并不违法。故朱某玲凤起诉认为某玲市人民政府审核批准其建房用地60平方米没有法律依据的理由，不能成立，其提出判决撤销某玲市人民政府作出的桐梧土资字(2005)1号建房用地审批行政行为，并判令重新作出相应的建房用地审批行为的诉讼请求，应不予支持。原审据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回朱某玲凤的诉讼请求。案件受理费50元，由朱某玲凤负担。
上诉人朱某玲凤上诉称，一、一审法院判非所诉，原判已认定《19号会议纪要》不符合规范性文件的形式要件，不能作为被上诉人作出行政行为的规范性文件依据。被上诉人一审中也多次强调认为上诉人不符合《18号令》规定的立户条件，故不适用该文件。但原判不顾被诉审批行为系适用《19号会议纪要》作出的事实，为被上诉人指定适用法律依据为《18号令》，进而推断系被上诉人行使自由裁量权，实属判决不公。二、退一步讲，即使被上诉人的审批行为适用的是《18号令》，原审认定其享有自由裁量权也是错误的。被上诉人于2001年1月发布实施的《18号令》第六条规定，农村农民建房生活用房用地每户不得超过125平方米，其中城镇规划区内每户家庭生产用房不得超过35平方米。上诉人系城镇规划区内农户，2002年6月15日申请建房用地160平方米，符合《18号令》的规定，上诉人应获得建房用地160平方米，被上诉人无权自由裁量60平方米。原审所谓的行政自由裁量权，其实是被上诉人滥用职权。2001年签订的“拟征地协议”规定三新村砧桥组每户建房可占地160平方米，2002年6日三新村委会根据该协议将砧桥组包括上诉人在内的21户村民的建房用地审批表统一上交，被上诉人于同年9月审批其他20户村民每户160平方米建房用地，唯独对上诉人的申请，拖延至2005年4月才审批，且只同意60平方米，上诉人的合法权益受到严重侵害，该违法的审批行为应当予以撤销。三、“拟征地协议”属于行政许可合同，说明被上诉人早在2001年1月已同意上诉人建房可用地160平方米，但被上诉人违背行政合同，仅审批上诉人建房60平方米，主要证据不足，应予撤销。故请求：1、撤销原判;2、改判撤销被上诉人作出的桐梧土资字(2005)第1号农村建房用地审批行政行为，并判令被上诉人重新作出相应的建房用地审批行为。
被上诉人某玲市人民政府答辩认为，一、批准上诉人60平方米的建房用地面积，符合法律法规的规定。根据《浙江省实施土管法办法》第三十五条规定，使用耕地的，宅基地的面积标准(包括附属用房、庭园用地)最高不得超过125平方米，农村村民宅基地的具体标准，由市县人民政府在前款规定的幅度范围内根据当地实际确定。《18号令》第六条第二项规定，农村村民每户建生活用房用地面积最高不得超过125平方米。2004年，某玲市政府为了解决上诉人等一批特殊群体村民建房用地问题，制定出台了桐政发(2004)42号《某玲市市区规划区内特殊群体村民建(购)房审批暂行规定》(下称《桐政发(2004)42号文件》)，作为对《18号令》的补充与完善。建房用地的具体标准为：在册农业人口1人的，每户安排建房用地60平方米;在册农业人口2人及2人以上的，每户安排建房用地90平方米。被上诉人作为县级人民政府，有权在法律、法规的幅度内，根据实际情况，确定合理的用地面积。二、上诉人申请125平方米的生活用房用地面积和35平方米的生产用房用地面积，既不合乎政策，也不合情理。上诉人因离婚而从原始既有的一户农户分离出来，其1人申请总面积为160平方米的建房用地不符合《18号令》有关作为家庭成员的兄弟姐妹之间符合条件的可以分家立户，单独申请农村村民建房用地的立户条件的规定，《18号令》没有规定夫妻离婚后，可以作为两户申请农村村民建房用地。上诉人作为1个人的特殊农户，要求与原始既有的某玲常农户享受相同面积的建房用地，显然也不符合情理。三、上诉人断章取义、曲解一审判决内容。上诉人认为按照《18号令》，无论每户人口多少，只要申请了160平方米用地面积，被上诉人就必须批准，否则就是滥用职权，这是对法律及《18号令》的曲解。125平方米生活用房用地面积是《浙江省实施土管法办法》规定的最高限额，并非唯一的标准，具体由市、县人民政府根据当地实际确定。任何一项具体行政行为，所涉及的法律、法规非常广泛，没有必要在审批文件中一一罗列。本案不能因为没有在审批文件中列举《土地管理法》、《浙江省实施土管法办法》等而认为没有适用。《18号令》是某玲市管理农村村民建房的具有普遍约束力的规范性文件，包含了申请、审批程序及实体内容，一审认为审批行为符合《18号令》并非上诉所称的判非所诉。故请求驳回上诉，维持原判。[page]
庭审中，双方当事人对原判认定的事实均无异议，本院予以确认。双方当事人围绕着被上诉人2005年4月8日作出的60平方米建房用地行政审批适用行政规范性文件是否某玲确，该行政审批中没有直接适用的其他行政规范性文件但被上诉人已作为依据提交，能否认定被上诉人作出的行政审批有合法依据等审理重点，进行了辩论，双方各坚持其上诉和答辩意见。
本院认为，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例为依据，参照规章，也可以引用规章以下的其他规范性文件。规章以下的其他规范性文件是指不具有制定和发布规章的行政机关制定和下发的具有普遍约束力的文件。但行政机关为处理行政管理事务中出现的某一具体问题而召开专题会议所形成的专题会议纪要，只是行政机关内部的一个公文，不具备行政诉讼中可参考引用的规范性文件的形式要件。本案中，《19号会议纪要》是被上诉人在2003年5月12日，针对《18号令》实施后至新的建房政策出台前有关“解决征迁中特殊群体住房问题”而形成的，但当时被上诉人并没有制定的相应的规范性文件下发执行。因此，被上诉人对上诉人提出的建房用地申请，根据《19号会议纪要》的精神作出的行政审批，属适用规范性文件错误。虽然被上诉人在举证期限内已提交了相应的法律、法规及其他规范性文件即《18号令》、《桐政发(2004)42号文件》，但不能认定被上诉人作出的建房用地行政审批有合法依据。原审在认定《19号会议纪要》不符合规范性文件形式要件后，且被上诉人在一审答辩中也称上诉人不符合《18号令》有关立户建房条件，却认为《18号令》第六条符合《浙江省实施土管法办法》第三十五条第二款、第三款的规定，被上诉人据此作出60平方米的建房用地审批，属行使自由裁量权并无不当，是适用法律、法规及其他规范性文件错误，上诉人就此提出的上诉理由成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、第六十一条第(二)项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销某玲市人民法院(2007)桐行初字第18号行政判决;
二、撤销被上诉人某玲市人民政府于2005年4月8日作出的桐梧土资字(2005)第1号农村村民建房用地行政审批;
三、被上诉人某玲市人民政府应当在本判决生效之日起三十日重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人某玲市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二○○七年十一月十二日
书记员 邵 洁
