1995年5月，A公司将其拥有的位于工业厂房第一、第二层及其使用范围内的土地使用权抵押给某财务公司（以下简称B公司）贷款870万元。双方到该市规划国土局（以下简称“国土局”）办理了抵押登记手续。贷款期限届满后，A公司因另一债权起诉进入破产程序，据此，B公司持抵押贷款合同等相关证明，向法院申请抵押优先受偿权。但是，农业银行某支行却向该市中院提出，B公司不享有抵押优先受偿权，理由是A公司抵押给B公司的土地早就已经抵押给该银行。B公司于1998年6月对该市国土局提起行政诉讼。
原告诉称，被告在抵押登记未注销且原产权证未予收回的情况下，又就同一块土地及未竣工的房屋颁发了新的产权证，A公司又据此抵押给了原告并办理了抵押登记手续。于是出现了同一物业产权证书重叠、抵押登记重复的情况。因为被告违法颁证、违法抵押的登记行为导致A公司拥有重复颁发的产权证，致使原告在不知事实真相的情况下善意与A公司签订了抵押贷款合同，原告所申报的870万元人民币的债权被认定为无抵押债权，使得B公司的优先受偿权无法得以实现，被告的违法行为使原告蒙受了870万元本金及290多万元的利息的巨大损失，被告应当承担全部责任，赔偿原告的经济损失。
被告辩称，被告实施的两次抵押登记行为是针对不同标的物进行的，一次是对土地使用权，一次是对地上建筑物，不属于重复抵押登记。农行和原告都有抵押权只是优先受偿的先后顺序不同而已，导致原告经济损失的直接原因是A公司资不抵债。
法院认为，被告作为房地产登记主管机关，具有依法审查和确认房地产权利，颁发房地产权利证书及依法办理抵押登记等房地产管理的法定职责。而被告在A公司法定要件提交不全，且未经公告程序的情况下，为A公司颁发了所有权证及抵押登记手续不合法，予以撤销。国土局的违法行为与B公司的贷款损失之间存在直接的因果关系，而A公司破产已经穷尽了实现赔偿的途径，国土局应该赔偿B公司的直接经济损失。
评析
一、从我国房地产登记体制看房地登记问题
《城市房地产管理法》第五十九条规定：“国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。”第六十条第二款规定：“依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”《城市房地产权属登记管理办法》第十六条的规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”被告是在A公司尚未竣工也未提交“土地使用权属证明”、“建筑竣工验收证”，而仅提交了“建筑许可证”、“建设工程开工许可证”为其办理了产权证，不符合办理产权证的法定要件。《城市房地产管理法》第六十二条还规定：“经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十条的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。”由于目前我国实行房地分管，造成房地管理机构分设，房产证和土地使用证分别由两个部门颁发，从而造成抵押风险。而本案所在的城市，恰好是房地合一管理的城市，国土局统一颁发房地产权证，因此，从制度上重复发证和重复抵押在该市应该是可以避免的。
二、“房地不可分”的原则
本案中被告辩称，该抵押不属于重复抵押，只不过一个是土地抵押，一个是建筑物抵押，把其简单的等同于一物二押，也就是说把建筑物的所有权和土地使用权的价值作为一个整体来看，两个抵押都是有效的，只不过在处置的时候，土地的抵押权人优先受偿，而建筑物的抵押权人作为后一个抵押权人对于剩余的价值受偿。
从房地产的法律属性看来，房地不可分原则最早也是来源于大陆法系法律制度比较完备的国家。《法国民法典》第五百五十二条规定：“土地所有权包括该地上空和地下所有权。”《德国民法典》第九百零五条规定：“土地所有人之权利扩及到地面上之空间与地面下之地层。”《日本民法典》第二百零七条规定：“土地所有权于法令限制范围内及于土地的上下。”因此，在土地私有制状况下房地也是不可分的。
根据《中华人民共和国担保法》第三十六条的规定：“以依法取得的国有土地上房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押”；《城市房地产管理法》第四十七条：“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权可以设定抵押权。”以及《城市房地产抵押管理办法》第四条：“以依法取得的房屋所有权抵押的，该房屋占用范围内的土地使用权必须同时抵押。”那么被告在第二次对房地产进行抵押登记的时候，不仅对其建筑物进行了抵押登记，其占用范围内的土地使用权也随之进行了抵押登记，这就与之前单独的土地抵押登记发生了重复，属于重复抵押登记；其次从房地的价值属性上看来，当土地上出现了建筑物，土地使用权的价值就不再单独存在，而是隐含在房价内；现代社会大量的房地产权利是以建筑物区分所有权的形态存在的，此时每个建筑物区分所有权权利人所拥有的土地使用权实际上并没有明确的界址、四至等物质指向，而是与同一宗地范围内的全体业主对本宗地土地使用权构成按份共有的关系，且由于每栋房屋即便户型相同，朝向和采光等方面的个别差异也会造成价差，根本无法计算出土地和房屋的价值到底是多少，从这点看房地依然是不可分的。[page]
让我们再来看看什么是一物二押，《担保法》第三十五条以及《城市房地产抵押管理办法》第九条规定：“房地产抵押后，该抵押房地产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出余额部分。”在这里，房地产的价值是整体的价值，比如一栋楼房整体房地产的价值是1亿元人民币，只把其中一部分的房屋连同占用范围内的土地使用权抵押贷款了5千万，那么剩下的房屋连同占用范围内的土地使用权还可以进行抵押，这种抵押也是包含了土地使用权的价值，而不是把土地的价值和建筑物的价值分割开来进行抵押。而从操作上来看，将房与地分别抵押也不具有操作性，抵押权人的权利无法得到实现，因为将抵押的房地产进行处置时，谁也不会去购买只有房屋所有权而没有土地使用权或者只有土地使用权而没有房屋所有权的房产。
三、从登记的效力来看
登记的功能是确认权利，保护交易安全。我国实行房地产登记发证制度，目的在于保障权利人的合法权益。房地产登记是房地产管理的主要行政手段，是政府为健全法制，加强房地产管理，依法确认房地产权利的法定手续。房地产登记有三个方面的作用：(1)产权确认，即确认房地产的权属状态；(2）保障权利人的合法权益；(3)加强房地产管理，即通过房地产登记对房地产交易状况进行管理和监督。房地产权利证书是权利人享有房地产物权的法律凭证，对房地产权利的登记发证是对房地产物权的公示方法。根据公信原则，凡经主管部门核准房地产登记并颁发房地产权利证书的，均应公信该房地产权利证书记名的权利人拥有该权利证书所记载的房地产权利，依法拥有对该项房地产占有、使用、处分、收益等项权利。A公司与B公司签订抵押贷款合同到国土局办理抵押登记的时候，A公司持有合法的房地产权证，B公司根据该房产证有理由相信其真实有效，但由于国土局的违法登记，造成B公司的抵押权归于消失。
四、国土局应承担赔偿责任
行政赔偿的归责原则，意即判断行政主体应否承担赔偿责任的最根本的依据和标准，它直接影响行政赔偿责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度，减轻责任的根据等方面，不仅是构建行政赔偿法律制度的关键，也是司法实务处理案件的基本尺度，关系到受害者能否得到救济以及救济的种类和程度。目前我国行政赔偿的归责原则主要采用的是违法原则。所谓违法原则，是指行政机关的行为要不要赔偿，以行为是否违反法律为唯一标准。它不细究行政机关主观状态如何，只考察行政机关的行为是否与法律的规定一致，是否违反了现行法律的规定。因此，无论行政机关在作出职权行为时有无过错，只要其行为不符合法律的规定，且因此给相对人造成损失，就应承担赔偿责任，而不管其主观上有无过错。受害人也无须证明作出行为的行政机关或其工作人员有故意或过失，只要行政机关无法证明其实施的行为合法就要无条件地予以赔偿，但是这种归责原则无法合理、全面地判断出行政主体实施的行为是否构成侵权责任。这就需要有较之于归责原则更加具体和明确的责任构成要件。根据我国《国家赔偿法》第二条的规定，行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四个部分构成。因果关系是联接违法行为与损害后果的纽带，是责任主体对损害后果承担赔偿责任的基础与前提。我国行政赔偿责任构成要件中的因果关系主要采用的是直接因果关系，即指行为与结果间存在着逻辑上的直接关系，其中行为并不要求是结果的必然的或根本原因，但应是导致结果发生的一个较近的原因，至于其关联性紧密程度，则完全要依据案情来决定。
《国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第二十八条第七款规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。因此，只应对原告的直接损失予以赔偿。
国家实行房地产登记发证制度，目的在于保障权利人的合法权益，维护房地产市场秩序。房地产权利证书是权利人享有房地产物权的法律凭证，具有公示和公信的作用。房地产抵押是抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提出债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得价款优先受偿。本案B公司是在抵押人出具国土局办理抵押登记的前提下，确认其抵押权依法成立并发放了贷款。B公司贷款的前提条件是抵押权依法成立。现在，国土局对该项房地产的房地产权登记已被生效的判决予以撤销，附着于该房地产的抵押登记亦同时确认为无效，因而B公司依据该房地产的抵押登记所设立的抵押权归于消失，其对该房地产的优先受偿权得不到保障。本案B公司与抵押人A公司属于借贷民事法律关系，且A公司在借款时故意隐瞒其房地产已设立抵押的事实，依法依理均应由债务人以自己的财产清偿债务，但A公司现已破产终结，原告对该民事权利已经穷尽了实现的途径而不能得以实现。因此，被告违法的核准登记和无效抵押登记行为给原告造成了直接的经济损失，被告应对其直接的经济损失承担赔偿责任。
2007年10月1日实施的《物权法》第十条第二款规定，“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”在立法过程中，不少部门、专家认为，登记机构特别是不动产登记机构不统一，必然出现重复登记、登记资料分散、增加当事人负担、资源浪费等弊端，不利于健全登记制度，应当统一登记机构。立法机关经研究，赞成上述意见，同时又要考虑统一登记涉及行政管理体制改革，实行统一登记需要有一个过程。因此，本条第二款在规定“国家对不动产实行统一登记制度。”的同时，又规定，“统一记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”
目前我国上海、广州、厦门、深圳、重庆等城市已实现了机构统一和证书统一。据悉，不动产登记法已列人全国人大的立法计划，统一登记范围和登记机构是将来发展的必然趋势。[page]
提示：登记机关在办理初始登记时应审查要件是否齐全，土地使用权证、房屋竣工验收资料是办理初始登记的必备要件，办理抵押登记时应遵循房地不可分的原则。登记机关违法办理登记应承担相应的赔偿责任。
