解析个案中规划调整土地行政处理决定的违法性
基本案情：旅游中心和旅游公司于1992年10月经汕尾市城区人民政府同意征用了遮浪旅游海滨游览区大片土地，A经济开发试验区于1992年成立后，A国土局以颁发《建设用地批准书》的形式确认了旅游中心和旅游公司在遮浪旅游区内的土地使用权，A管委会于2001年4月16日作出汕红管(2001)05号《关于遮浪旅游区建设控制调整用地和收费标准的决定》(以下简称《决定》)，A规划局依据《决定》于2001年5月8日作出的《关于调整规划土地的通知》(以下简称《通知》)。旅游中心和旅游公司认为《决定》和《通知》侵害了其在旅游区内的土地使用权，遂向汕尾市城区人民法院提起了行政诉讼。
法院经审理认为：被告A管委会发出的汕红管(2001)05号《决定》和被告A规划局发出的《通知》的具体行政行为的实质是实施开发规划管理，调整土地的行政行为。根据《广东省经济开发试验区管理暂行规定》第八条第(三)项的规定，开发区管委会规划管理方面的职权是依法组织编制试验区建设总体规划、分区规划和详细规划。该规定没有规定管委会具体审批规划的职权。建设部发布的《开发区规划管理办法》第七条第二款规定：“开发区详细规划由开发区所在地的城市人民政府审批”。该办法没有规定市级行政机关可以审批。两被告提供的《遮浪旅游区控制性详细规划》(下称《详细规划》)是由被告A规划局编制，被告A管委会审批的。该规划未经汕尾市人民政府批准，其规划审批行为超越职权。根据该详细规划编制的《调整方案》是由被告A规划局委托汕尾市规划设计院编制，由被告A管委会报给汕尾市人民政府批转给汕尾市建设委员会，并由汕尾市建设委员会作出批复。两被告认为该详细规划是开发区的分区规划，《调整方案》是对《详细规划》的深化和完善。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第八款的规定，市政府授权的市建设委员会有权审批的理由不能成立。因为该条规定是指城市分区规划，而不是开发区的分区规划，如果遮浪旅游区详细规划是汕尾市的分区规划，两被告就不具备编制详细规划和该规划调整方案的职权。同时，遮浪旅游区详细规划如果属于汕尾市分区规划，从经济、地理位置、旅游等角度来看，应该是汕尾市的重要分区规划，也应该由市人民政府审批。《详细规划》和根据该规划修编的《调整方案》未经汕尾市人民政府批准和公布，依法不能交付实施。因此，两被告A管委会实施规划的《决定》及被告A规划局根据《决定》发给两原告的《通知》没有法律依据，违反法定程序和超越职权，该行政行为侵害了两原告的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第3、4目之规定，该院于2001年10月18日作出法院作出了如下判决：
一、撤销被告A管委会汕红管(2001)05号《关于遮浪旅游区建设用地和收费标准的决定》;
二、撤销被告A规划局2001年5月8日发给原告旅游中心和原告旅游公司《关于调整规划土地的通知》。
一审判决后，A管委会、A规划局不服，向汕尾市中级人民法院提出上诉称：一、《详细规划》和《调整方案》分别经A管委会和市政府授权的市建委审批，是合法有效的。原审判决称《详细规划》如果属于汕尾市的重要分区规划，也应该由市人民政府审批，缺乏事实和法律依据。原审适用《开发区规划管理办法》不当，本案应适用《广东省经济开发试验区管理暂行条例》第八条第(三)、(六)项，第十四条，第十六条的规定，A管委会有权调整和规划土地，无需报市、县人民政府审批。原审认定《详细规划》和《调整方案》未经汕尾市人民政府批准和公布，依法不能交付实施是错误的。二、A管委会作出的《决定》和A规划局作出的《通知》是依法定程序作出的，合法有效。请求二审法院依法改判，支持行政机关依法行政。
两被上诉人辩称：“经济开发试验区”与“开发区”，属同一概念。
根据《开发区规划管理办法》和《广东省经济开发试验区管理暂行规定》的有关规定，A管委会只有组织编制总体规划、分区规划和详细规划的职能，而没有规划审批权。况且法律法规也未授权A管委会有收回、调整土地的权限。两上诉人作出《决定》和《通知》的具体行政行为，超越职权、程序违法，依法应予撤销，原审判决正确，依法应予维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审法院经审理认为：A管委会作出的《决定》和A规划局发出的《通知》，是在《详细规划》及根据该规划修编的《调整方案》的基础上制定出台的，涉及遮浪旅游区土地规划调整的具体行政行为。而《详细规划》和《调整方案》是以《汕尾A经济开发试验区总体规划》为依据编制的城市详细规划。《中华人民共和国城市规划法》第二十一条规定：“城市规划实行分级审批。
城市详细规划由城市人民政府审批;编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批”。建设部颁布实施的《开发区规划管理办法》第七条规定：“开发区总体规划由开发区所在城市人民政府审查同意后报省、自治区、直辖市人民政府审批。国务院批准设立的开发区，开发区总体规划经批准后应报送国务院城市规划行政主管部门备案。
开发区详细规划由开发区所在地的城市人民政府审批”。《广东省经济开发试验区管理暂行规定》第八条第(三)项规定：“试验区管委会依法组织编制试验区建设总体规划、分区规划和详细规划”。根据上述规定，A管委会只有编制详细规划的权限，而没有审批规划的职权。《详细规划》及其《调整方案》依法应报A开发区所在地城市人民政府即汕尾市人民政府审批。但《详细规划》未报审批，依法不能成立。《调整方案》虽有报汕尾市人民政府，但汕尾市人民政府未予审批。而汕尾市建设委员会虽有作出批复，但市建委不是法律、法规、规章授权的城市规划审批机关。故原审判决认定《详细规划》和《调整方案》未经汕尾市人民政府批准和公布，依法不能交付实施，其作出的《决定》和《通知》没有法律依据，违反法定程序和超越职权是正确的。A管委会、A规划局上诉提出《详细规划》、《调整方案》以及由此而作出的《决定》和《通知》，是依职权作出和经依法批准的主张，因缺乏有审批权的机关审批的事实依据和法律依据，其上诉请求不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
二审法院作出了如下判决：
驳回上诉，维持原判。
北京资深房地产律师袁玉柱(lawyuan@163.com 、010-84988278)评析：
本案所反映的是政府对其辖区规划审批权限问题，涉及到政府在实施规划时如何调节与土地使用权人关于土地调整关系的问题。其焦点是被告A管委会是否具备对《详细规划》的审批权。A管委会是由广东省人民政府批准设立的经济开发试验区，是汕尾市区的一个重要组成部分，根据《中华人民共和国城市规划法》、《开发区规划管理办法》、《广东省经济开发试验区管理暂行规定》等的规定，被告A管委会没有审批规划的职权，而《详细规划》及其《调整方案》未经有审批权的汕尾市人民政府批准，因而不能成立。故被告依据不能成立的《详细规划》和《调整方案》作出的《决定》和《通知》是没有法律依据的，其具体行政行为明显超越了职权。该违法具体行政行为的作出，严重侵害了原告的合法权益，损害了人民政府依法行政的形象，说明当地的投资环境有待进一步改善，从另一个角度来说，打击了投资者的投资热情，影响经济发展，得不偿失，从而也对政府的依法行政提出了更高的要求。故法院认为被告的具体行政行为没有法律依据、违反法定程序和超越职权，依法判决撤销被告的具体行政行为是正确。
