摘要:我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物,农用地不具有流动性与市场经济的发展不相适应。农用地流转是社会经济发展的必然趋势。农用地的流转有效地促进了农业产业结构调整,是优化土地资源配置。实现农用地规模经营与集约经营的有效途径。分析农用地流转模式与机制,规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源,实现土地的有效利用,提高土地的经济效益,促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
关键词:农用地;流转;所有权;使用权
中图分类号:F323.211 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2009)05-0028-02
一、农用地流转的意义
我国《宪法》明确规定,农用地的所有权只能归国家或集体所有,因此,我国的农用地流转包括农用地所有权通过征用或买卖从集体向国家以及在集体之间的转移和农用地使用权的转让和流通。
随着我国生产力的发展和人口的增加,为改善生态环境、优化土地资源配置、提高土地利用率、促进农业结构调整以及促进农民增收和农村经济发展、实现规模经营与集约经营,对农用地使用制度提出了更高的要求。我国农村土地承包经营是一定历史条件下的产物,农用地不具有流动性,这是与市场经济的发展不相适应的,也不适应农业资源的优化配置,农用地流转是社会经济发展的必然趋势。因此,分析农用地流转模式与机制,规范集体土地使用权流转对科学合理地配置农用土地资源,实现土地的有效利用,提高土地的经济效益,促进农业生产持续健康发展具有重要的现实意义。
二、我国农用地流转的形式
在实践中农用地流转的形式各种各样,本文根据其法律特征将农用地流转形式划分为农用地所有权流转和使用权流转两种形式。
农用地所有权流转包括国家征用和买卖两种形式。征用足指国家依据有关法规赋予的农用地征用权,对公共事业性用地向集体征用,实现农用地所有权与使用权同时转移,并向集体支付一定的征地补偿费。买卖是指集体经济组织在坚持土地公有制的基础上,将农用地所有权转移给国家或其他集体经济组织的行为,它是顺应市场主体平等要求,以土地市场价格方式参与交易,分为国家购买与集体购买两种。国家经营性使用农用地,应由国家向集体购买而不宜征用。
农用地使用权流转有出让和转让两种形式。农用地使用权出让是农用地所有者将农用地使用权在一定期限内有偿出让给农用地使用者,是农用地所有者同农用地使用者之间的流转,包括出让、出租、发包等多种形式。农用地使用权转让是农用地使用权的横向转移,是农用地使用者将农用地使用权再次转移给其他农用地使用者形成的农用地流转,是一种土地使用者与土地使用者之间发生的流转关系,包括转让、转包、转租、股份合作制、抵押、继承等多种形式。
三、我国农用地流转中存在的主要问题
1、农户在农用地流转中主体地位得不到保证
《土地管理法》中明确规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”,明确指出农村集体土地所有权的主体是农民集体,但没有明确规定谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为自身有充当主体的资格,都能在集体土地流转中行使权力,导致农用地所有权虚设、“责、权、利”不清、农民合法权益得不到落实和保证。有些地方政府利用行政手段强制征地或强买集体所有土地,使集体及农户处于被动地位,权益受侵犯,农民在土地使用流转中的主体地位得不到保证。
2、缺乏有效相关中介服务组织
土地流转中的中介组织是指在引导农户进入市场过程中,向农户提供生产性服务、流通性服务以及金融性服务的市场中介组织。其具体形式有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会以及农用地分等定级与估价机构等。目前,我国农用地流转过程中的中介组织还处于起步阶段,数量较少,区域分布不均,结构和功能不完善,职能缺失现象严重。许多土地流转的中介组织的运作方式明显带有行政色彩,影响了土地流转市场的正常发育和发展。
3、农用地流转市场发育不完善
农村土地资源市场化配置,是社会主义市场经济的客观要求,对完善农村土地制度,促进农村社会的转型和整个社会进步具有十分深远的意义。但目前我国农用地市场处于形成的初级阶段,发育滞后,还没有形成完善的市场体系,市场对土地资源配置的基础性作用发挥还不充分。市场发育水平地域差异大,竞争不足,价格机制不能充分发挥作用。
4、相关法律法规不健全,政府对农用地流转缺乏有效监管
与我国《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的农村集体土地使用权流转相关的地方性立法目前还不健全,致使农用地流转中出现的问题与纠纷的解决缺乏法律依据。农用地流转市场不规范也与农用地制度不完善、农用地交易规则等方面的法律法规体系不健全有直接关系。政府对农用地缺乏有效监管,土地交易隐形市场活跃、运用行政手段强制流转、随意转变农用地用途、撂荒闲置等现象严重。
四、完善农用地流转制度的对策
1、构建农用地流转制度的基本原则
党的十七大明确提出要坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。农用地流转必须严格遵守以下基本原则:
(1)依法原则
土地流转必须符合相关法律法规、土地利用总体规划和基本农田保护规划,不得随意改变农用地用途、撂荒或进行掠夺性经营,确需改变土地生产用途的,应依法报批。同时规范土地流转合同,制定各种流转合同样本,力求流转手续合法;规范,并依法保证合同各方严格履行合同。
(2)自愿、互利原则
要充分尊重流转双方当事人的意愿,特别要尊重农民的自主权,严禁任何形式的强迫命令。土地使用权的转包、租赁费,应由农户与受让方或承租方协商确定,并全部归具有土地承包权的农民所有,乡(镇)政府及村、社集体经济组织和任何个人不得侵占、截留。
(3)土地资源可持续利用原则
农用地流转必须坚持土地资源可持续利用的原则,通过调整土地资源的利用结构,优化土地资源配置、提高土地利用率,实现土地资源的可持续利用。
[page](4)经济、社会、生态效益兼顾原则
农用地流转的目的是优化土地资源配置,通过农业产业结构调整实现农民增收与农村经济发展,但决不能急功近利,只考虑经济发展而忽视社会与生态效益的协调。
(5)以市场为中心原则
农用地流转必须坚持以市场为主导的原则,引入市场竞争机制,减少行政干预,切实保障集体及农户的主体地位与合法权益。
2、完善农用地流转制度的对策
(1)建立农村社会保障体系
一方面在农村通过建立与完善农村合作医疗制度、最低生活保障制度、农村养老保险制度等等社会保障体系,减小农民对农用地的依赖性,使一部分有能力外出创业的农民从土地中解脱出来,为农用地流转创造条件;另一方面在城市要逐步建立务工农民社会保障制度,加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题,解决进城务工农民的后顾之忧,使其所经营的农用地能够进入农用地流转市场。
(2)加强相关中介服务组织机构建设
中介服务组织在农用地的供给与需求之间起着媒介和桥梁作用,其职能是做好土地流转的各项服务工作,包括土地流转规划、农用地定级与估价、收集发布土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系。要积极营造中介机构健康发展的良好氛围,引导中介机构合法诚信服务;大力培育和发展中介服务组织,加快中介机构行业协会建设;加快信息化建设,构筑中介机构信息平台。
(3)完善农用地流转市场
完善农用地流转市场首先要明确各产权主体关系。权利和义务界定清晰,使转出与转入双方明确交易的农用地的产权状况;其次要规范农用地市场流转的程序,加强交易的管理,但政府部门在管理农用地市场流转过程中应注意简化程序,规范收费制度,避免导致农民负担的进一步加重;第三要搞好农用地分等定级和价格评估工作,客观、公正地评估出土地等级和市场价格,为农用地市场流转双方的公平交易提供科学依据,也为政府加强对农用地市场价格管理奠定科学基础;最后要实施多种农用地流转形式、拓宽市场流转渠道,逐步放开农用地流转市场。
(4)健全农用地流转相关法律法规
政府、人大等有关部门要建立健全农用地制度、农用地交易规则等方面的法律法规体系,积极推动和正确引导农用地资源配置方式由以计划为主向以市场为主的转变,指导农用地流转合同的订立,妥善调解和处理农用土地流转纠纷。用法律手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生,控制非农用地规模,防范土地利用结构的宏观失调与土地流转格局的变形,保证农用地流转市场健康有序发展。
