行政征收本质上是国家（通过行政机关）对非国有财产在事先进行补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。这种违反财产平等交易原则的行政行为之所以具有正当性，是因为它是行政机关基于“公共利益”的需要，被征收的财产所有人必须服从。但是，行政机关的行政征收若没有法律规范加以控制，则个人或者组织的非国有财产安全就没有法律保障。在当下法律体系中，以《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）为核心规范所规定的“国家征收集体土地”是行政征收最为典型的立法例。
自上个世纪末起始的全国各地兴起的城镇“扩张性”建设，都是建立在国家征收大量的集体土地基础上的经济与社会发展模式。虽然《土地管理法》等法律、法规对征收集体土地作了比较严格、具体的规定，但在GDP为核心的政绩观指导下，一些地方政府违法征收集体土地的现象相当严重，从而引发了失地农民上访甚至采用极端的手段应对。“政府通过卖地实现了地方发展与财政增长的目标，而农民在获得区区数万元的补偿之后，却从此无依无靠地被抛到市场经济的大潮之中。农民一无技能，二无权势，要以区区几万元作为重新置业转产的原始资本显然不足，他们十分清楚自己在失去土地之后的境况。”然而，农民根本无法阻止这种违法征收集体土地的行为。
的确，《土地管理法》有关征收集体土地的规定存在着进一步改进的较大余地，但是，为什么地方政府不依法征收集体土地却基本上都能达到目的呢？这显然是《土地管理法》自身所不能回答的问题。所以，《土地管理法》本身究竟是据于何种法律价值设计征收集体土地制度，尤其是其中的程序性规定，应当是我们不能不研究的问题。比如，当“公共利益”内涵在实体规范中无法找到确切意义时，程序规范的重要性便凸现出来，并成为我们观察、分析问题的切口。
