南方网讯 我国土地有偿使用制度虽已实行了１０余年，但土地的供应仍是有偿有限期的土地使用权出让和无偿无限期的行政划拨并存。１９９８年新修订的《土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”这一规定，将国有土地有偿使用规定为国有土地使用的基本制度，土地使用权划拨作为国有土地有偿使用制度的一种补充。这就意味着，在我国的土地供应方式中，划拨土地使用权还将在一定范围内存在。
含义
《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”
划拨土地使用权有以下含义：１．划拨土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量土地和征用集体土地）和无偿取得（如国有的荒山、沙漠、滩涂等）两种形式。不论是何种形式，土地使用者均无需缴纳土地使用权出让金。２．除法律、法规另有规定外，划拨土地没有使用期限的限制，但未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动。３．取得划拨土地使用权，必须经有批准权的人民政府核准并按法定的工作程序办理手续。４．在国家没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理。
范围
《土地管理法》第五十四条和《城市房地产管理法》第二十三条规定，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。
一种财产权
在土地使用制度改革以前，我国城镇国有土地供给都是通过行政手段无偿划拨，实行的是无偿、无限期和不允许流转的使用制度。因此，无论在理论上还是在实践上?都不承认这种权利具有财产权的性质，也就是说，不承认划拨土地使用权是某一使用者的财产权。土地使用制度改革后，随着我国土地市场化进程的加快，人们逐渐认识到，土地所有权与使用权可以分离，相互成为各自相对独立的财产权，划拨土地使用权的合法利益开始受到尊重。２００１年２月１３日，国土资源部发布了第４４号文件《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，首次明确了企业国有划拨土地权益，承认划拨土地使用权是一种财产权。
其实，划拨土地使用权人长期使用土地不可能对土地没有投入，况且一些用地者在取得划拨土地使用权时也缴纳了拆迁安置、补偿费用，并非完全是“无偿”。土地使用权作为一种财产权，它包括占有、使用、收益和处分四种权能。对划拨土地使用权而言，土地使用者具有占有、使用、部分收益和一定程度的处分权能。
财产权归属
划拨土地使用权作为一种财产权，应归谁所有？是土地所有者，还是土地使用者？目前，比较一致的观点认为，应按照市场经济的原则来划分，即谁投资谁拥有。可分为下列三种情况：
１．我国实行计划经济时，企业所需用地均由国家无偿划拨，所需征地费、拆迁补偿费及土地开发费、基础设施建设费也由国家支付，因此，这种形式的划拨土地使用权的财产权应属于国家。２．企业无偿取得划拨土地使用权，但用自有资金对土地有所投入，使其有所增值，这种情况下，就形成了土地使用者企业与土地所有者国家共享划拨土地使用权的财产权。３．在企业改制后，国有企业成了独立法人，这时，国家虽然批准了一些企业以行政划拨方式取得土地使用权，但企业要使用自有资金支付征地中的费用，进行拆迁补偿及开发建设，这时划拨土地使用权的财产权大部分应属企业自有。[page]
转让、出租和抵押
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”根据上述规定可知，划拨土地使用权转让、出租、抵押时，地上必须具有合法的建筑物或其他附着物。也就是说，地上没有建筑物或其他附着物的单纯的划拨土地使用权，是不能转让、出租和抵押。
１．划拨土地使用权的转让。《城市房地产管理法》第三十九条对划拨土地使用权的转让有两种规定：一是报有批准权的人民政府审批，准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金；二是可以不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。
２．划拨土地使用权的出租。土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。可见，土地使用权出租中的出租方为土地使用权人。根据《城市房地产管理法》第五十五条规定，房地产所有权人以营利为目的，将划拨土地使用权的地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。
３．划拨土地使用权的抵押。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十三条规定：“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。”《城市房地产管理法》第三十一条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《担保法》第三十六条规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。”可见，在设定抵押权时，法律将房屋所有权和土地使用权视为一个整体。也就是说，在设定抵押权时，实行“地随房走”或“房随地走”的原则。《城市房地产管理法》第五十条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。”
综上所述，以划拨方式取得的国有土地使用权，只有在地上有合法的房屋等建筑物或其他附着物时，才能与房屋一起设定抵押权。在抵押权实现时，拍卖该房地产后，必须从所得价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。
