土地使用权出让金应予退还

[案情介绍]
1993年11月23日，原告X公司(合同乙方)与被告土地局(合同甲方)依照出让转让暂行条例的规定，经协商一致自愿签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定：甲方将位于大同市城区鼓楼西北角面积为8939．77平方米的国有土地使用权，有偿出让给乙方用于商业建设使用40年，土地出让金为8045793元。合同签订后30日内，乙方先向甲方交付土地使用权出让金总额的15％(计1206868．95元)作为合同定金，60日内付清全部土地使用权出让金。乙方如逾期30日仍未付清全部土地使用权出让金，甲方有权解除合同，并可请求赔偿。乙方付清全部土地使用权出让金后的5日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权。
合同签订后，原告x公司于1993年12月27日给付被告土地局400万元。其中，含合同定金1206868．95元，土地使用权出让金2793131．05元。 x公司还向土地局提出书面申请，称资金周转困难和冬季无法施工，请求将未付的土地使用权出让金延缓至1994年4月1日付清。土地局同意了x公司的申请，并于1993年12月28日给x公司核发了加盖“大同市人民政府”和“大同市土地管理局”印章的8939．77平方米国有土地使用证。但是， x公司并未于1994年4月1日付清尚欠的土地使用权出让金。后经土地局多次催促， x公司仍未履行。1994年9月22日，土地局给x公司发出书面通知，限其必须于9月30日以前履行全部付款义务，否则将按有关规定处理。 X公司接到书面通知后，曾经当面向土地局承诺9月底前履行全部义务，但是到期仍未履行。土地局遂依照出让转让暂行条例第十四条关于“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”和山西省实施办法第十一条关于“受让方不履行合同的，出让方可以依法解除合同，所支付的定金及出让金不予退还”的规定，于1994年9月30日决定：解除1993年11月23日与X公司签订的《国有土地使用权出让合同》，收回该合同约定范围内的土地使用权，所发土地使用证注销登记， X公司已经支付的定金1206868．95元和土地使用权出让金2793131．05元不予退还。10月24日， X公司收到解除合同的决定通知书后，曾与土地局多次协商，并于1996年3月、4月间向大同市人民政府报告，请求给予解决，但均无结果，遂1997年8月20日提起诉讼。上述事实，有原、被告签订的国有土地使用权出让合同、付款凭证、国有土地使用证、解除合同通知书、 X公司给大同市人民政府的报告和当事人陈述笔录等证据在案。这些证据经过质证，可以作为认定事实的根据。
[法律分析]出让转让暂行条例第十一条规定： “土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”由此可见，土地使用权出让合同的出让方与受让方之间，是平等的民事关系。被告土地局与原告X公司签订的土地使用权出让合同，符合平等、自愿、等价有偿的原则，是有效的。 《中华人民共和国民法通则》第八十九条规定，依照法律的规定或者按照当事人的约定，当事人可以采用保证、抵押、给付定金等方式来担保合同的履行。土地局与x公司在土地使用权出让合同中约定，以土地使用权出让金总额的15％作为合同定金，该条款成立，应当对双方当事人发生法律效力。民法通则第八十九条第(三)项规定：“当事人一方在法律规定的范围内可以向对方给付定金。债务人履行债务后，定金应当抵作价款或者收回；给付定金的一方不履行债务的，无权要求返回定金；接受定金的一方不履行债务的，应当双倍返还定金。” x公司在合同约定的期限内没有交清土地使用权出让金，是不履行合同债务的行为，无权要求返回定金。至于x公司已交纳的部分土地使用权出让金，出让转让暂行条例并没有“不予退还”的规定，土地局没收这部分资金，于法无据。 x公司诉请土地局赔偿占用这部分资金期间的银行利息一节，因x公司违约在先，故不予支持。土地局因X公司的违约行为而依法不予退还的合同定金，既有惩罚x公司违约行为的作用，也有弥补土地局损失的作用。土地局未能举证证明该局的损失已经超过收取的合同定金，其辩称不退还土地使用权出让金，是要以此款偿X公司造成的损失，理由不能成立。土地局辩称x公司的起诉已经超过诉讼时效一节，经查X公司提供的证据表明，该公司在1996年3月、4月间向大同市人民政府报送的报告中，已经主张过权利，应当认定时效中断。据此，大同市中级人民法院于1997年11月27日判决：被告土地局在本判决生效后10日内，退还原告x公司土地使用权出让金2793131．05元。一审案件受理费35963元，由被告土地局负担。第一审宣判后，被告土地局不服，•向山西省高级人民法院提起上诉，请求改判。理由是：1．上诉人土地局与被上诉人x公司签订的合同，完全按照出让转让暂行条例和山西省实施办法执行。 X公司交纳的土地使用权出让金2793131．05元，本局并没有没收，而是依照山西省实施办法第十一条的规定作不予退还处理。出让转让暂行条例第十四条虽然没有规定不予退还，但也没有规定应该退还。2．1994年10月24日x公司接到上诉人的解除合同通知后，在近三年的时间里，始终只要求重新受让土地，并未主张过退还土地使用权出让金。这一主张是1997年8月起，诉时才提出来的，已经远远超出民法通则规定的诉讼时效。况且土地局在签订土地使用权出让同一事上，与x公司是平等的民’事主体。 x公司应当向土地局或者人民法院主张自己的权利，其向别人去主张自己的权利，不能发生时效中断的效力。一审判决以“原告主张过权利”这一模糊的说法，来掩盖x公司超过诉。讼时效起诉的问题，是错误的。
山西省高级人民法院经审理认为，一审判决认定的事实清楚，证据确实、充分。出让转让暂行条例第十四条没有出让金不予退还的规定。该条例第五十三条规定： “本条例由国家土地管理局负责解释。”因此，山西省实施办法第十一条规定的“不予退还”，既未经行政法规授权，又与行政法规抵触，是无效的。国有土地使用权出让方和受让方之间，是平等的民事主体，应当本着公平、等价有偿的原则相处。作为出让方的上诉人土地局没有退还收取的定金，已经是对作为受让方的被上诉人X公司的违约行为进行了制裁。除此以外， X公司没有对土地局造成其他损害，也没有从土地局获取到任何利益，土地局没有任何理由再继续占有X公司交付的土地使用权出让金。土地局决定不退还X公司交付的土地使用权出让金，理由不能成立。大同市人民政府是土地局的上级主管部门，土地局发给x公司的“国有土地使用证”上，加盖着“大同市人民政府”印章。 x公司与土地局发生纠纷后，请求大同市人民政府给予解决，与直接向土地局主张权利具有同等效力。请求重新受让土地与请求退还已付出的土地出让金，二者是非此即彼的关系。 X公司主张自己的权利时只能二者必居其一，不可能同时提出这两项请求。因此， X公司只主张重新受让土地，不等于自愿放弃请求退还土地出让金的权利；一旦重新受让土地的请求不能满足时，则退还土地使用权出让金就成为其必然请求。土地局认为x公司起诉时才提出退还土地使用权出让金的请求，已经超过诉讼时效，理由不能成立。一审判决适用法律准确，程序合法。据此，山西省高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第[page]
(三)项的规定，于1999年7月28日判决：驳回上诉，维持原判。上诉费35963元，由上诉人土地局负担。