具体建设项目用地审批及其法律责任
“行政”一词，通常是指政务的管理和领导。美国《社会科学大辞典》将“行政”解释为“国家事务的管理”。随着现代社会分工的日益发展，“行政”作为国家管理社会的一项重要职能，对社会、经济、文化的可持续发展必将起到越来越重要的促进作用。而“行政审批”是国家行政机关管理、调控国家事务和公共事务的重要手段和措施，“行政审批”的“合法”与“适当”与否，会影响到“国家事务管理”的秩序及目标的实现，影响到国家行政机关的地位与形象，影响到管理相对人的合法权益。
《土地管理法》采取了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的用地审批制度，具体建设项目用地审批权主要集中在市、县一级人民政府。如何为政府当好参谋，为管理相对人做好服务?成为摆在基层国土资源行政主管部门面前一项非常现实而紧迫的任务。正确认识非法“行政审批”行为，即“非法批准”行为，无疑会有助于从另一侧面理解和把握“行政审批”的内涵和外延，有助于基层国土资源行政主管部门更好地依法行政、服务于民。基于此，笔者试对“具体建设项目用地审批及其法律责任”作一探讨。
具体建设项目用地审批类型
根据具体建设项目拟使用土地的所有权、位置、地类、用途的不同，用地申请的审批主要有以下几种类型：
1.土地利用总体规划确定的建设用地范围内国有建设用地的用地审批。这种用地审批一般要经过建设项目用地预审、建设用地申请、拟订供地方案、上报有批准权的人民政府批准、颁发建设用地批准书、签订国有土地有偿使用合同或核发国有土地划拨决定书、申请土地登记等程序。具体建设项目的供地方案由市、县人民政府批准(需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准)，供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。
2.土地利用总体规划确定的国有未利用地的用地审批。这种类型的用地审批按照省(区、市)的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。如广东省实施《土地管理法》办法中规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按以下审批权限办理：县人民政府可批准一公顷(含本数，下同)以下;地级市人民政府可批准五公顷以下;广州、深圳市人民政府可批准二十公顷以下。超过以上限额的，按审批权限报上级人民政府审批。其中，经省人民政府或国务院批准立项的重点建设项目、军事设施以及跨地级以上市的项目用地，应当报省人民政府或国务院批准。”
3.“单独选址”项目的用地审批。如果涉及农用地，一般要经过建设项目预审、一书四方案(建设用地申请书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案)、市(县)人民政府审核、逐级上报有批准权的人民政府批准、颁发建设用地批准书、签订国有土地有偿使用合同或核发国有土地划拨决定书、申请土地登记几个程序。如果涉及农民集体所有的未利用地，由于不涉及农用地，所以只报批征用土地方案和供地方案，不用报批农用地转用方案和补充耕地方案。
4.乡村建设的用地审批。乡村建设是指农民建住宅、乡镇企业(农民集体经济组织兴办企业或以土地使用权作价入股、联营等形式共同举办企业)、乡(镇)村公共设施及公益事业等。
农民建住宅、农民集体经济组织兴办或与其他单位、个人共同举办企业，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，使用规划确定的集体建设用地范围内的土地。具体程序为农民建住宅，经乡(镇)人民政府审核，由县人民政府批准;农民集体经济组织兴办企业或以土地使用权作价入股等形式共同举办企业，应当持有关批准文件，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上地方政府批准，各级地方政府的批准权限由省、自治区、直辖市规定;
乡(镇)村公共设施、公共事业用地的审批程序为：经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。与上述农民建住宅等用地不同的是，《土地管理法》并未要求这种类型的用地应当使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地，对其使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地以外的土地未作出限制性规定，因此这种类型的用地可以使用规划确定的“建设用地规模范围”外的未利用地、农用地，与“单独选址”项目有些类似。
5.占用国有荒山、荒地、荒滩从事农业开发的建设项目的用地审批。这类用地审批的程序一般要经过提出用地申请、批准用地等程序。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，由县级以上地方人民政府批准，具体审批权限由省、自治区、直辖市规定。600公顷以上的，报国务院批准。
6.临时使用土地的用地审批。临时用地是指建设项目施工和地质勘查需要临时使用的国有土地或者农民集体所有的土地。临时用地，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，使用期限一般不超过两年。其中，城市规划区的临时用地在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与土地所有者或有关土地行政主管部门签订临时使用土地合同，并按合同的约定支付临时使用土地补偿费、按合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
7.急需使用土地的用地审批。急需用地是指抢险救灾等急需使用土地的情况。急需用地，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。
与农用地转用审批的关系
农用地转用审批与具体建设项目的用地审批的关系十分密切，在此有必要作一简要介绍。
《土地管理法》对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地审批，采用了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度，即农用地转用由市、县人民政府根据土地利用总体规划、土地利用年度计划分批次报国务院或省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。农用地转用的审批机关在办理农用地转用审批时，不要求市、县人民政府附具具体建设项目或具体建设项目用地的情况(详见关于贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》若干问题的意见(国土资厅发〔1999〕97号)。[page]
形象地讲，农用地转用审批与具体建设项目用地审批是“批发”与“零售”的关系，但并非如此简单，因为农用地转用的审批机关在办理农用地转用审批时，不要求市、县人民政府附具具体建设项目或具体建设项目用地的情况，也就是说，农用地转用与具体建设项目用地之间并无内在的联系，批准了农用地转用并不意味必然会批准具体建设项目使用土地。虽然当前实际上的用地审批方式并非像立法者所期望的那样，由于新增建设用地有偿使用费等原因，报批农用地转用时仍然采用捆绑具体建设项目的方式，但是在对行政机关的审批行为的合法性进行审查时，执法实践中经常采取农用地转用审批行为的审查与具体建设项目用地审批行为的审查相分离的做法。因此，有必要区分研究农用地转用审批与具体建设项目用地审批以及与之相适应的非法审批的法律责任。
“单独选址”项目实际上是采取了农用地转用审批、征用土地审批和具体建设项目用地审批相统一的制度。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的有关规定，“单独选址”建设项目用地审批有两种情况。
第一种情况，涉及“征用”农民集体土地，供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准。有四种情形：
①征用集体农用地，由国务院批准农转用，同时办理征地审批手续。供地方案在批准征地方案(实质上是批准农用地转用方案)时一并批准。
②征用集体农用地，由省级政府批准农转用，国务院批准征用土地方案。供地方案在批准征用土地方案时一并批准。
③征用集体农用地，由省级政府批准农转用，同时办理征地审批手续。供地方案在批准征地方案(也就是批准农用地转用审批)时一并批准。
④征用集体建设用地或者未利用地时，供地方案在批准征用土地方案时一并批准。
第二种情况，不涉及“征用”，即在使用国有土地时，有两种情形：
①涉及国有农用地，由于不涉及征用土地，因此供地方案由批准农用地转用方案时一并批准。
②使用国有建设用地或国有未利用地，由省级政府或国务院批准。
从以上分析看，对于“单独选址”项目，农用地转用和使用土地往往一并批准，似乎可以说“批准农用地转用就意味着批准使用土地”，但还是有一个例外，即上述第一种情况的第二种情形。同样，“单独选址”项目涉及农用地转用时，如果已经批准了供地方案，也并不必然意味着同时已经批准了“农用地转用”，因为可能会出现无权或越权审批的行为。另外，由于“单独选址”项目比较特殊，《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》对这类建设项目的用地审批专门作了规定。因此，尽管“单独选址”项目中，“农用地转用审批”与“建设用地审批”的关系非常密切，为了理论研究及执法实践的需要，还是把“单独选址”项目的用地审批归入“具体建设项目用地审批”中。
因此，本文中的“使用”土地，仅指“具体建设项目”使用土地，不包括“农用地转用”。
非法批准使用土地的认定
《土地管理法》及相关法律法规对“使用”土地的称谓不统一，有时是“使用”，如《土地管理法》第43、53、54、56、57、61条等;有时是“占用”，如《土地管理法》第44条。有时是“使用”、“占用”并用，如《土地管理法》第78条。从《土地管理法》的条文表述中可以看出，这两种称谓的意思是一致的，都是指对土地的实际占有和使用，只是表达习惯的不同。为表述方便起见，本文把非法批准使用土地、非法批准占用土地统一称为“非法批准使用土地”。
非法批准使用土地是指无权批准使用土地的单位或者个人非法批准使用土地的，超越批准权限非法批准使用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准使用土地的，或者违反法定程序批准使用土地的行为。
根据有无审批权，可以将非法批准使用土地的行为分为两种类型：一种是没有审批权。一种是有审批权，但是却违反土地管理法律法规的规定行使审批权，如超越批准权限、违反土地利用总体规划、违反法定程序等。为研究方便，可以将“非法批准使用土地”具体分为以下几种类型：无权批准使用土地;超越批准权限批准使用土地;违反土地利用总体规划批准使用土地;违反法定程序批准使用土地。
认定“非法批准使用土地”可以从以下步骤入手：
第一步，判断批准使用土地行为的类型。确定批准使用土地的行为属于“土地利用总体规划确定的建设用地范围内国有建设用地的用地审批、土地利用总体规划确定的国有未利用地的用地审批、‘单独选址’建设项目的用地审批、乡村建设的用地审批、占用国有荒山、荒地、荒滩从事农业开发的建设项目的用地审批、临时使用土地的用地审批、急需用地”等七种类型中的哪种类型。
第二步，根据用地审批行为的不同类型来判断审批机关有无“审批权”。如果没有“审批权”，可以认定为“无权批准使用土地”。如果有“审批权”，则：
第三步，判断其审批权限。如果该机关超越了审批权限，可以认定为“超越批准权限批准使用土地”。如果没有超越其审批权限，则：
第四步，判断是否违反了土地利用总体规划确定的用途。如果违反了土地利用总体规划确定的用途，则可以认定为“违反土地利用总体规划批准使用土地”。如果没有违反，则：
第五步，判断其是否违反了法定程序。不同类型的批准使用土地的行为有着不同的审批程序，如果违反了法定程序批准使用土地，可以认定为“违反法定程序批准使用土地”。
另外，在认定“非法批准使用土地”时，下面两个问题不容忽视。
一、审批权的判断。从上文的分析可以看出，除临时用地的审批权由县级以上人民政府土地行政主管部门享有外，其他具体建设项目的用地审批权属于县级以上人民政府，并且主要集中在市、县一级人民政府。因此，乡(镇)人民政府、村委会或者个人批准用地的行为都是“无权批准使用土地”。[page]
不同级别政府之间审批权限的判断，尤其是市、县人民政府之间审批权限的划分比较复杂，下面试区别不同情况予以说明。
对于申请使用土地利用总体规划确定的国有未利用地的建设项目、“单独选址”建设项目、乡村建设、占用国有荒山、荒地、荒滩从事农业开发的建设项目等用地审批权限，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》已经明确或授权各省(区、市)作出规定，可以据此判断行政机关是否越权批准使用土地。
对于土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的具体建设项目用地，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》只是规定“可以由市、县人民政府批准”、“报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准”，并未明确划分市、县人民政府之间的审批权限，也未明确授权省(区、市)立法予以规定，有些省(区、市)对此作了规定，如福建省实施《土地管理法》办法规定：“使用土地一公顷以下的，由县级人民政府批准，报省人民政府、地区行政公署或者设区的市人民政府备案;使用土地一公顷以上的，由地区行政公署或者设区的市人民政府批准，报省人民政府备案。”但是有些省(区、市)并未对此作出具体规定，这就导致了用地审批及执法处于一个非常尴尬的局面：该类用地到底由哪一级政府来审批?又根据什么来判断这种审批行为是否超越了审批权限?类似情况也存在于临时用地审批中。这有待于今后《土地管理法》的修改完善来解决。
二、什么是批准?“批准”是指用地审批过程中批准“供地方案”的行为，还是“向建设单位颁发建设用地批准书”的行为?正确认识这个问题，对于准确认定违法主体、违法时间具有重要意义。例如，根据《土地管理法实施条例》的规定，供地方案需要上级批准的，应在上级人民政府批准供地方案后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。这样带来的问题是，哪一级政府是“非法批准使用土地”的违法主体?是市、县人民政府还是上级政府?从理论上讲，由于供地方案是市、县人民政府土地行政主管部门对建设单位的建设用地申请审查后拟定的一种方案，供地方案拟定的主体是土地行政主管部门，被批准的也只是方案，这只是一个内部程序，不应该视为对外的“批准”行为。供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，出让或划拨国有土地，从外部法律关系来讲，市、县人民政府经法定授权代表国有土地所有权人，向建设单位颁发建设用地批准书的行为，才是“批准”行为。但是，这样认定显然不妥，因为，在建设单位提出建设用地申请的环节中，最为重要、实质性的一个环节是供地方案的批准，其后建设用地批准书的颁发，国有土地有偿使用合同的签订，国有土地划拨决定书的核发，只是程序性的环节。所以应该认定供地方案的批准为批准使用土地的行为。
非法批准使用土地的法律责任
根据《土地管理法》第78条的规定，无权批准使用土地、超越批准权限批准使用土地、违反土地利用总体规划批准使用土地、违反法定程序批准使用土地等“非法批准使用土地”行为应承担的“法律责任”主要有三种：
1.行政责任。批准文件无效;对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。
2.行政处分。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。监察部、国土资源部第9号令《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》又对此作了具体规定，视被批准使用土地的地类、面积、对社会造成的影响以及其他情节，给予有关责任人员警告、记过、记大过、降级、降职、撤职的行政处分。
3.刑事责任。构成犯罪的，依法应予追究刑事责任。《刑法》第410条规定，非法批准占用土地行为应负刑事责任，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体适用法律若干问题的解释》以及最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件标准的规定(试行)》，对非法批准使用土地的行为如何立案及如何适用刑法作出了具体的解释。
《土地管理法》第78条的表述容易让人产生误解：第一，有关用地审批行为在该条中表述为“无权批准使用土地”、“非法批准占用土地”、“批准用地”等，使人误认为“非法批准使用土地”和“非法批准占用土地”是两个不同的违法行为。第二，以为如果没有批准文件，就不能适用该条来处罚“非法批准使用土地”的违法行为。建议今后在《土地管理法》修改时，考虑上述情况对第78条进行修改，同时把《土地管理法》中“占用土地”的表述修改为“使用土地”。另外，从立法上授权省、自治区、直辖市规定市、县人民政府具体建设项目用地、临时用地等的审批权限，以利于行政机关更好地依法行政，服务于民。
(作者：国土资源部执法监察局 潘 辉)
