起始于1987年及1997年的两轮土地规划,事实上并未得到有效的执行。土地出让成为地方政府获取财政收入的重要渠道,随之而来的代价就是耕地的减少和一些地方当政者的寻租行为。
第一轮土地规划是伴随着国土资源部的成立而出台的。1986年国家制定了第一部《土地法》,成立了国土资源部,随后出现了第一轮用地热,并由此产生了土地管理的需要。国土资源部成立后的第一件大事就是编制土地利用总体规划以及1990年到2000年的土地规划。全国土地利用总体规划专家小组成员严金明坦言:“这一轮土地规划没有起到实际作用,基本没有实施。”
1997年国家开始第二轮土地规划工作,编制到2010年的总体规划,并明确规定非农业人口在50万人以上的城市,其规划都要经过国务院审批。但是这一轮工作中各地发展水平参差不齐。尤其是自2000年开始的圈地热潮中,一些地区5年就用完了10年的指标。
造成“寅吃卯粮”现象的直接原因在于国土规划管理的机制问题。土地利用问题原则上由中央政府掌控,但实际由地方具体操作。严金明认为,从技术上看,全国的土地规划图是1∶150万的比例,中央无法具体察看和修改,而县级规划图是1∶50000,乡级规划是1∶10000。它们可以修改土地规划,把基本农田修改为建设用地。
对一些地方政府在“经营城市”的口号下的“卖地风”,经济学家巴曙松分析,如果是一个或者几个城市在“土地经营”方面出现问题,那可能是这几个城市的经营理念和运作的问题。如果是在较大范围内出现这种问题,那么,这必然是制度性的问题。