2014年12月4日，国务院法制办公室发布了《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下称“办法”)，并向社会公开征集意见。《办法》规定了居住证的功能定位、申领条件及范围，明确了持证人可以享受的基本公共服务，同时允许地方设置连续居住年限等条款作为落户条件。
30 年改革的历史，也是户籍改革的历史，户口管理适应不了人口流动的局面，中央设立了身份证制度，身份证制度未及时适应非户籍人口在城市里常住的事实，部分城市创设了暂住证。而今，为了保障非户籍常住人口享受基本公共服务的权利，居住证应运而生，其设计初衷本是减少非户籍常住人口和户籍人口之间的权利差异。
《办法》全文也确实是希望“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，但立法宗旨的第一条第一句话却是“加强人口服务管理”。众所周知，中国从来都不缺人口管理的政策工具，从户籍、身份证到常住人口、实有人口等等，因为制度限制，不断生造新词来刻画新的管理机制，叠床架屋，给大众理解政策造成了不少障碍。例如户籍原本就指常住人口，各地公安机关制作的“居民户口簿”，户籍卡全名正是“常住人口登记卡”，但现实中常住人口指的是实际经常居住在某地区一定时间(半年及以上)的人口，而户籍人口未必是常住人口(因为可能常住在外地)。
事实上，向非户籍人口提供基本公共服务在现有的制度框架下就可以解决，居住证本无必要。在过去的几十年中，即便没有居住证，很多城市也慢慢解决了非户籍人口享受义务教育、社会保险和住房公积金等公共服务问题。
以上海为例，最为非户籍人口在意的子女就读义务教育，只需要父母一方的临时居住证+就业证明就可以办理入学，而临时居住证只需要一个居住证明就可以办理。至于参加社保、证照办理，完全不需要多出居住证这一道手续，一个身份证就足以解决问题。
尽管如此，如果仅作为过渡政策，在户籍仍未取消的背景下，全国层面用居住证一揽子解决非户籍与户籍人口的基本公共服务均等化，消除户籍与非户籍人口之间的权利鸿沟，促进户籍制度消亡，也不失为次优策略。
但《办法》所述离上述目标还有不短的距离，主要体现在以下两个方面。首先，第一，办证要求多、手续复杂，令申领人望而生畏。《办法》规定，“符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一”就可以办理居住证，各市的实践中，往往要求“稳定就业”与“稳定住所”同时具备。稳定就业的背后是要求提供缴纳社保的证明，绝大多数在非正规部门就业的人员基本没有希望。在上海，据公安部门统计，这部分人高达400万。
而稳定住所就更加困难，除了少数拥有房产的申请人以外，多数人以寄宿亲友和租赁房屋的方式在城市里居住，这就要求提供房东的房产证和身份证的原件、在行政部门备案过的租房合同(这意味着房东要先行交税)，这基本上断绝了大多数租房人士的念头。
办好居住证也非一劳永逸，每年要去公安机关例行签注，否则居住证就无法使用，而过往的实践经验表明，签注的手续并不比新办一张居住证要容易多少。据上海公安部门2014年统计，上海非户籍人口1100 .09万人，居住证制度实施12年，办理居住证只有107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人，难度可见一斑。麻烦的事还没结束，如果想享受更多权利、基本公共服务或落户，还有居住证的积分等着你，需要提供学历证明、社保缴费证明、纳税记录等内容去积累积分。
其次，《办法》漠视地方分割市场，没有维护全国统一的劳动力市场。纵观过去20年，劳动力流入与经济增长互相促进，是中国经济增长奇迹的最重要一环，而劳动力可以自由流动功不可没。但近年来，由于非户籍人口占城市常住人口比重逐渐升高，参加社保年限、连续居住年数等成为限制非户籍人口权利的主要工具，如落户、子女入学、买房等。
户籍和社保缴纳年限在社会政策中的广泛使用，严重阻碍了劳动力的跨省自由流动，这种情况下，靠一城一地的改革无法扭转各地画地为牢的冲动。社会普遍希望中央政府以“顶层设计”明确地方政府不得制定限制约束人口流动的政策法规，破除地方各自为政、分割劳动力市场的陋习，保障地方性法规不会分割中国统一的劳动力市场。但《办法》中不仅没看到这种迹象，反而陋习变明规，无疑是一件憾事。
(作者系上海金融与法律研究院研究员)
