《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称《条例》)第16条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为：违反规定实施的，不予补偿”。此规定对于遏制私搭乱建、突击抢建具有重要作用。征收项目纳入市、县级人民代表大会或者人大常委会审议通过的国民经济和社会发展年度计划以及做出征收决定所确定的范围，即为本条规定的征收范围。《条例》第24条第1款规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理”。但是，在征收范围确定之前，已经存在的建筑物，有些是合法的，有些属于历史遗留手续不全的，有些是违法的。在棚户区改造、城中村改造、危旧城区改造中，此类问题更加突出。对上述问题不妥善处理，必将影响征收工作的正常开展。《条例》第24条第2款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。“未经登记”的房屋就是无证房屋，可能是合法的，也可能是违法的。违法之中可能属于轻微违法、一般违法也可能属于严重违法。对上述不同情形的无证房屋，应由规划部门、城管部门根据《城乡规划法》进行调查、认定和处理。本文对该法规定的行政行为的种类进行分析，以期对房屋征收中规划执法的理解与操作有所裨益。
《城乡规划法》中规定了抽象行政行为和具体行政行为。行政行为以其对象是否特定为标准，分为抽象行政行为和具体行政行为。
一、城市规划中的抽象行政行为
1.城市总体规划
城市总体规划是指县市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。城市总体规划是人民政府针对广泛的、不特定的对象发布的决定。这类行政行为没有对某个具体对象的特殊针对性，而是在一定范围和管理领域内对一切单位和个人具有普遍约束力，并能反复适用。因此，它虽不属于行政立法行为，但属于抽象行政行为的一种。
2.控制性详细规划
控制性详细规划是指以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。控制性详细规划也是针对不特定的主体、能够反复适用的行政行为，属于抽象行政行为。
根据《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为不可诉，因此，对城市总体规划和控制性详细规划不服，向法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
二、具体行政行为
1.规划许可
行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。建设工程规划许可证是城市规划行政主管部门依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设活动中接受监督检查时的法定依据。没有此证的建设单位，其工程建筑是违章建筑，不能领取房地产权属证件。根据《行政许可法》的规定，颁发建设工程规划许可证使利害关系人权益受到重大影响的，应当进行听证。根据《民法通则》的规定，对相邻权人造成损害的，通过私法救济，建设单位应当承担补偿责任。相邻权人可以对规划许可行为行使救济权。《国家赔偿法》只是规定了违法行为造成合法权益损害的赔偿责任，没有规定合法行为造成合法权益损害的责任。《城乡规划法》在立法时也忽略了对相邻权的公法保护。笔者认为，按照最高人民法院能动司法的要求，人民法院在处理纠纷时，可以将补偿的司法救济与行政许可的公法救济同步进行，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条的规定，在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。因此，在审理建设工程规划许可的诉讼中，可以规划局为行政诉讼的被告，以建设单位为第三人，在判决规划许可合法的同时，可以判决第三人建设单位承担补偿责任。
2.行政强制措施
2009年全国人大常委会办公厅公布的《中华人民共和国行政强制法(草案)》征求意见稿 (以下简称《征求意见稿》)第2条规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。《城乡规划法》中规定的行政强制措施包括以政府的名义查封施工现场，以城管局的名义检查审批文件、进入现场勘查、发出停止施通知书等。《征求意见稿》第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。《征求意见稿》第19条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告。行政强制措施属于临时性的强制手段，无需进行听证。当政府或者城管部门实施强制措施后，行政相对人仍然继续施工的，城管部门不能直接拆除“违法建筑”，否则，就属于以违法制裁违法。按照依法行政的要求，根据《治安管理处罚法》第50条规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者200元以下罚款;情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。通过公安机关配合依法对相对人进行治安处罚，有利于维护城管部门执法的权威性。公安机关肩负着打击犯罪、预防犯罪、维护社会治安管理秩序的重任，协助城乡规划执法，也是维护社会治安管理秩序内容之一。因此，公安机关应当全力配合人民政府组织的违法建筑的强制拆除以及城管部门规划执法。采取查封施工现场后强制措施后仍然继续施工的，城管部门无权直接拆除，应当由公安机关以妨碍执行公务为由，依法对其进行治安管理处罚。[page]
3.行政处罚
在房屋征收与补偿中，常常会遇到违章建筑的拆除及其补偿问题，《条例》第16条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为;违反规定实施的，不予补偿”。人们普遍认为，这些规定遏制了违章建筑的蔓延。然而，以行政法比例原则来衡量这些执法和立法，人们不能不质疑目前对违章建筑处理的妥当性、可行性和合法性。
我国法律对违章建筑未作明确界定，因此，许多地方为了提高行政效率，利用国家尚未立法明确规定的间隙，独揽违章建筑界定规则。同时，土地、房屋管理、规划、建设、市政、环保、防洪、消防、公路、铁路、航空等主管部门，分别从不同的角度涉及违章建筑界定规则。违章建筑界定规则的随意性，虽然加大了城市管理的力度、提高了行政执法效率、降低了征收补偿成本。但是违章建筑界定直接否定社会成员的合法财产权，即违章建筑界定的宽严直接决定社会成员财产权保护范围，因此，从物权法定原则可以推理出否定物权也应当法定，即属于法律保留事项。
4.行政确认
在棚户区改造、城中村改造、危旧城区改造中，土地来源合理或者合法，征收是否进行补偿取决于是否符合规划，而符合规划的标志是取得建设工程规划许可证。从规划法律体系完备的今天来看，未取得建设工程规划许可证或者超出建设工程规划许可证范围建造的房屋，属于违章建筑。但是，从历史的角度分析，违章建筑问题与法律制度不完备、执法缺失、住房保障缺位、相对人过错等多重因素有直接联系。因此，在房屋征收补偿中，不能简单地认为无证房屋就是违章建筑，违章建筑不能简单地认为不予补偿。《补偿条例》第24条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定和处理。这里的“调查”就是对房屋建造的时间、当时的规划、当时的执法、相对人的过错等情况进行查证;“认定”就是对房屋是否符合规划以及相对人过错进行判断;“处理”就是划分责任，而后在征收补偿中是否补偿以及如何补偿作出决定。上述工作需要土地、规划、城管、住房保障等部门的通力协助，也是有关职能部门依法履行职责并协助配合的体现。从这个角度看，房屋征收补偿部门直属于政府，更加便于和有关职能部门协调配合。对于无证房屋在征收时应当区别对待。(1)1987年房屋普查之前建造且已经成为居民生活的必需，应当本着尊重历史的原则，认定其合法性;(2) 1987年之后建造仅取得部分审批许可的，只要不属于严重违反城市规划的建筑物，应当给予“适当补偿”，在这里的“适当补偿”当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费，建议给予80%的补偿;(3)1987年之后建造没有取得任何审批许可的建筑物，只要不属于严重违反城市规划的建筑物，应当给予“适当补偿”，在这里的“适当补偿”应当理解为假定合法的市场价扣除补办手续应当缴纳的税费及罚款，建议给予70%的补偿;(4)1987年之后建造取得部分审批许可但属于严重违反城市规划的建筑物，征收时适当补偿，建议给予50%的补偿;(5)1987年之后特别是征收范围确定后建造没有取得任何审批许可的建筑物，征收时不予补偿。
5.行政强制执行
《城乡规划法》第68条规定，城管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，县级以上人民政府责成有关部门强制拆除。强制拆除的主体是县级以上人民政府，强制拆除公告署名为政府，强制拆除通知书署名为政府。在实践中，有些地方政府不愿意成为行政诉讼被告，便要求城管部门代为实施，这样就很难经得起司法审查。在实施强制拆除时，应由房屋所在地的市、县级人民政府组织土地管理、城市规划、城市建设、城市管理、公安等有关部门实施强制拆除。在实施强制拆除时，不得要求法院和检察院参加。在实施强制拆除时，可能受到被执行人的阻碍，为了顺利实施拆除、保护被执行人和执行人员的人身安全，应当作出详细预案，公安机关应当派员参加。
在集体土地征收中，也会涉及到违章建筑的调查、认定和处理。农村房屋登记发证是在《房屋登记办法》颁布施行后才有了法律依据，所以，农村房屋没有登记发证属于常态，不能草率地认为无证房屋就是违法建筑。在集体土地征收补偿中，农民突击抢建的现象也十分严重，根据《城乡规划法》的规定，应由乡镇人民政府调查、处理。为避免不必要的损失并对合法房屋公平补偿，对于突击抢建的房屋应坚决不予补偿。
