城市拆迁的本意是改造城市环境，改善生活条件，提高居民的生活水平，这与城市居民的基本要求是一致的，本应得到拆迁当 事人的大力支持。但事实上却不是这样，各地拆迁纠纷不断，不时暴出“最牛钉子户”的事件，拆迁被称为天下第一难，这在某种程度上与《拆迁条例》是有一定关 系的。从总体上看，《拆迁条例》对加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益起了较好的作用，也解决了一些问题，但其立法理念明显滞后，内容过于简 约，操作难度大等也是客观存在的问题。所以从某种角度讲，《拆迁条例》已经到了非修改不可的时候。由于对承租人的拆迁补偿主要来自被拆迁人的让渡，而对被 拆迁人的拆迁补偿中的一部分又取决于拆迁人对其利润的让渡，因此作为一种制度设计，《拆迁条例》不可避免地要解决如何公平地对待各方拆迁当事人的问题，是 把公平作为制度设计的主要理念，还是把改善被拆迁人及承租人的生活条件、增加其福利作为主要理念，成为修改《拆迁条例》必须要回答的问题。国外学者已经证 明：“公平观念和福利之间的矛盾远比人们意识到的更加尖锐，在任何认同公平观念具有其积极价值的社会政策评价方法之下，都存在使所有人的境况变得更糟的情 形。换言之，所有的道德原则，如果不是完全以福利为基础，常会倾向于采用一些让每个人生活都变得更糟的政策;而如果以福利原则为基础，则将会带来更好和更 切实可行的结果。”
1、租赁权安置。
即由被拆迁人另行提供房源，出租给承租人，并由被拆迁人与承租人重新订立房屋租赁合同。安置房的来源可以是被拆迁人自行提供的，也可以是拆迁人提供的。《拆迁条例》第二十七条第二款规定：“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”有人认为被拆迁人是否将产权调换的房屋出租给原承租人，取决于双方的合意，被拆迁人可另行提供房屋出租给承租人。笔者以为这一观点不能成立，因为如果被拆迁人与承租人双方达成了协议，则被拆迁人是将产权调换的房屋还是其他房屋出租给承租人，确实取决于双方的合意;但当被拆迁人与承租人对解除租赁关系未能达成协议时，被拆迁人将产权调换的房屋出租给承租人则成为其法定义务，至于双方对租金标准、租期等事项不能达成一致的，则可通过民事诉讼程序予以解决。
2、货币安置。
即由拆迁人、被拆迁人对承租人给予货币补偿，并解除合同，由承租人自行解决用房问题。
3、准产权安置。
有些地方在处理具有福利分房性质的公有住房承租人时，即由承租人享受购房面积等相关补偿。即承租人享受了本来专属于被拆迁人的产权调换安置的权利，但其又不完全等同于产权调换安置，是一种准产权调换安置。
4、产权安置。
这是一种特殊做法，即拆迁开始后，允许公房管理部门将符合房改条件的公房出让给承租人，这时承租人实际上变成被拆迁人，从而有权要求货币安置或产权调换，而原有的房屋产权人则退出拆迁。如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定：“拆迁市和区、县人民政府所有、并指定有关单位管理的公有住房(以下简称直管公有住房)的，直管公有住房应当按照房改政策出售给房屋承租人。房屋承租人购买现住公房后作为被拆迁人，……”
对各类承租人补偿安置
(一)对直管公房承租人的补偿安置
1、房改前出租的具有福利分房性质公有住房承租人的补偿安置。
此类房屋体现了我国在计划经济时代住房平均分配的原则，其有四个特征：一是住房，二是家庭承租，三是在房改前取得承租权，四是通过计划分配方式取得承租权。对此类承租人的补偿安置是拆迁中的主要难点之一。笔者以为处理此类房屋时应把握一个标准，即承租人是否符合享受房改政策的条件：第一种情况，承租人符合享受房改政策条件的，则其地位接近于被拆迁人，是一种准被拆迁人。按照国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕第23号)的规定：“进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用住房房价相衔接。”关于成本价问题，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)已经明确：“成本价应包括住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费(小区级非营业性配套公建费是否列入成本由各地自行确定)、管理费、贷款利息和税金等7项因素。旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣(折旧年限一般为50年)计算，使用年限超过30年的，以30年计算;经过大修或设备更新的旧房，按有关规定评估确定。”即将房屋的成本价补偿给公房管理单位外，其余部分全部补偿给承租人，或者说承租人在支付或扣除房屋的成本价补偿后，享受被拆迁人的所有权利。第二种情况，如果承租人不符合享受房改政策条件的，则对其按一般房屋承租人进行补偿安置。
对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有四种：
(1)租赁权安置。安置房应当在同类地区、其使用面积应不少于原房屋使用面积、且继续执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人(在公房中，对搬迁费、提前奖、过渡费三项费用有约定的，按约定处理;无约定或约定不明的，归承租人。对承租人添置物品的补偿则无论是公房还是私房，有约定的，按约定处理;无约定或约定不明的，归承租人。下同)。
(2)货币安置。此种安置的关键在于如何在被拆迁人与承租人之间进行分配。对此有的地方是确定一个固定的比例，如无锡市政府颁布的《无锡市城市房屋拆迁管理办法》(2001年12月1日起施行)第三十二条规定：“拆迁政府规定的租金标准的公有出租居住房屋，……被拆迁人选择货币补偿的，租赁关系终止，拆迁补偿金额的80%补偿给房屋承租人，20%补偿给被拆迁人。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第三十五条则规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有住宅房屋，拆迁人应当将货币补偿金额的10%支付给被拆迁人，90%支付给房屋承租人，租赁关系终止。租赁双方约定货币补偿金额分配比例的，从其约定。”《天津市城市房屋拆迁管理规定》第三十二条规定：“拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋，……实行货币补偿的，按照下列规定执行：(一)拆迁住宅房屋的，拆迁人按照被拆迁房屋补偿金额的5%给予被拆迁人补偿，按照被拆迁房屋补偿金额的95%给予房屋承租人补偿;”这就产生一个问题，即承租人是获得80%合理还是获得95%合理?还是这些比例都不合理?笔者以为对拆迁执行政府规定租金标准的公有租赁房屋实行货币补偿时，按固定比例补偿是没有法律依据也是不合理的，事实上也是一直为人所诟病的。在实施货币补偿时，还是应区分两种情况，即承租人符合享受房改政策条件的，房屋的成本价归被拆迁人，其余补偿归承租人;承租人不符合享受房改政策条件的，则承租人只能获得搬迁费、提前奖、过渡费及添置物品部分的补偿。
(3)准产权安置。若承租人符合享受房改政策条件的且要求购买安置房的，除将成本价支付给被拆迁人外，由承租人享受被拆迁人的相关权利，其可以要求拆迁人进行产权置换安置。
(4)产权安置。若承租人符合享受房改政策条件，又愿意购买其承租房屋的，则由承租人直接向产权人购买被拆迁房屋，从而成为被拆迁人，并可要求拆迁人进行安置。
2、房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置。
由于全国性的房改开始于1993年，在此之前已有地方将富余的公房通过市场机制出租，以解决公房维修费用等缺口。此类房屋主要特点是非福利性，此时承租人只是一般意义上的承租人，并非福利分房的承租人。
对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有：
(1)租赁权安置。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。
(2)货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿等归承租人。
3、房改后出租的公有住房承租人。
房改后公有住房承租人无论是通过市场机制形成的承租人，还是执行国家政策形成的廉租住房承租人，已不具有福利分房的性质，只是一般意义上的承租人。对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法同房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法，但要注意的是廉租住房的承租人有权要求继续承租廉租住房，被拆迁人应当提供相应的廉租住房安置承租人。
4、代管住房承租人的补偿安置。
如果租赁协议明确了代管性质的，则对其进行拆迁补偿安置的方法同房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法。如果租赁协议未明确代管性质的，则区别对待：一是按福利分房政策出租的，则按房改前出租的具有福利分房性质公有住房承租人的补偿办法执行;二是通过市场机制出租的，则按照房改前出租的非福利分房性质的公有住房承租人的补偿安置方法执行。
5、对公有非住房承租人补偿安置。
公有非住房有可能是通过计划分配的方式出租的，也有可能是通过市场机制出租的，其共同特征就是非福利性，即公有非住房一般不存在福利分房的问题，除非法律有特别规定。所以个别地方如《北京市城市房屋拆迁管理办法》第三十四条规定：“拆迁政府规定租金标准的公有出租非居住房屋，被拆迁人选择货币补偿的，被拆迁人与承租人解除租赁关系，拆迁人将拆迁补偿金额的80%补偿给房屋承租人，20%补偿给被拆迁人。”是没有依据的，当然也是不可取的。
对此类承租人进行拆迁补偿安置的方法有：
(1)租赁权安置。安置房应当在同类地区、其使用面积应不少于原房屋使用面积、且继续执行政府规定的租金标准。若安置房的区位低于被拆迁房屋区位或房屋使用使用面积少于原房屋使用面积的，被拆迁人应适当补偿。搬迁费、提前奖、过渡费及承租人添置物品的补偿归承租人，若因拆迁造成承租人停产、停业的，停业损失补偿给承租人(在公房中，对停业损失补偿有约定的，按约定处理;无约定或约定不明的，归承租人。下同)。
(2)货币安置。由租赁双方解除租赁关系，并由被拆迁人按租赁合同的约定给予补偿，搬迁费、提前奖、过渡费、停业损失及承租人添置物品的补偿等归承租人。
对变更用途的公房承租人的补偿安置。
若经有权部门批准变更用途的，则按变更后的用途进行补偿安置。若未经有权部门批准，属于被拆迁人或者承租人私自改变用途的，按原用途进行补偿安置。但这里要注意几个问题：第一，被拆迁人私自改变用途后出租给承租人，承租人因房屋原用途与实际用途不一致而少得补偿的，属于租赁合同纠纷，应由承租人通过民事诉讼去解决，而不属于拆迁行政主管部门应解决的拆迁纠纷。第二，对于居改非的，且承租人取得工商营业执照，则搬迁费、提前奖、过渡费、停业损失及承租人添置物品的补偿归承租人。承租人要求安置住房的，应予安置;若承租人要求安置非居房的，则不予支持。
