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公共利益与拆迁补偿:从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释

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公共利益与拆迁补偿:从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释 徐海燕 对外经济贸易大学 副教授,民商法博士 关键词: 公共利益/拆迁补偿/物权神圣/物权社会化/实际损失补偿 内容提要: 本文以重庆最牛“钉子户”拆迁案为起点,以公共利益与拆迁补偿为核心,探讨

公共利益与拆迁补偿:从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释

徐海燕 对外经济贸易大学 副教授,民商法博士



关键词: 公共利益/拆迁补偿/物权神圣/物权社会化/实际损失补偿
内容提要: 本文以重庆最牛“钉子户”拆迁案为起点,以公共利益与拆迁补偿为核心,探讨了《物权法》第42条的解释问题。认为,政府即使基于公共利益征收私人财产,也要在征收程序与对价补偿方面充分体现物权神圣思想。主张公共利益具有受益主体的公共性、个体利益的超越性以及表现形式的多元化与变动性。主张建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度,并对公共利益认定采取“非公”推定态度。


一、问题的提出
《物权法》刚一颁布,重庆就爆出了最牛“钉子户”杨武和吴萍夫妇(以下简称“杨氏夫妇”)以捍卫公民合法财产权利为由,竭力对抗开发商拆迁的案件。自然而然地,该案成了社会公众学习《物权法》的一部参考书。该案既折射出了公民私人财产权利的保护问题,也折射出了社会公共利益对公民合法财产权利的限制问题。难怪有人将杨氏夫妇看作捍卫自身物权的维权“英雄”,也有人将其看作滥用权利的“刁民”。

至今,该案虽然以双方握手言和而圆满结束,[1]但给法学界和社会各界留下了长久的思考:物权神圣与公共利益之间究竟有何关联?政府收回土地使用权是否基于公共利益,如何界定公共利益;公共利益与商业利益水乳交融时如何认定拆迁行为背后的利益性质;杨氏夫妇应否被强制拆迁,强制拆迁后的财产补偿应当贯彻实际损失补偿原则,还是贯彻成本补偿原则?近年来,在各级政府大力推行农村城镇化、发展城市房地产市场、开展大规模旧城改造项目的过程中,经常出现类似的拆迁纠纷。对以上问题的回答不仅涉及到包括杨氏夫妇在内的成千上万被征收人,而且影响公共利益甚巨。本文拟就重庆“钉子户”案触及的《物权法》第42条的解释问题作一探讨。

二、物权神圣与物权的社会化

刚刚颁布的《物权法》第4条旗帜鲜明地阐明了物权神圣思想:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。该条规定深刻地总结了我国十年“文革”期间私人物权肆意受到践踏的历史教训,弘扬了对国家、集体、私人的物权一体保护的现代立法理念,抛弃了计划经济体制下形成的国家物权高于集体物权、集体物权高于私人物权的传统物权等级论。有恒产者有恒心,而恒心的前提在于恒法。该条规定对于保护公民创造财富、爱护财富、积累财富、传承财富的积极性,大力发展非公有制经济,推动国民经济又好又快的可持续健康发展具有积极作用。物权神圣思想可谓《物权法》的点睛之笔。虽然该条并未出现“神圣”二字,但大道无形的“物权神圣”的思想光芒不仅蕴涵于《物权法》第4条,更贯穿于物权法的整个体系(包括总则与分则)。即使在私人物权因社会公共利益受到限制时,也应最大限度地保护公民免受不当财产利益损害。

但私人物权不能抽象、孤立地存在于真空之中,而是存在于充斥利益冲突的现实社会中。因此,物权的正当性与合法性必须以接受公共利益的适度限制、向公共利益适度妥协为代价。道理很简单:单个私人物权的绝对化必然导致私人物权秩序的混乱以及社会公共利益的虚化,最终不利于全体权利人。有鉴于此,《物权法》第7条借鉴国外立法通例,承认了物权的社会化理论,界定了物权的法律边界:“物权的取得和行使,应当遵守法律,尊重社会公德,不得损害公共利益和他人合法权益”。这就充分体现了物权的社会化趋势。如果把第4条解释为权利保护条款,旨在强调物权的神圣地位,第7条则可解释为禁止权利滥用条款,旨在反映物权的社会化要求,预防与消除私人物权极端膨胀导致的负面社会效果。

不过,《物权法》第7条仅从消极层面要求权利人约束自己的物权活动,避免物权的取得和行使损害公共利益。权利人的这种外在社会义务虽然外延广泛,但义务负担并不过苛。因为,该条规定并未要求私人物权为增进公共利益而牺牲,并未强制权利人在社会公共利益面前丧失私人物权,更未明确规定国家征收私人财产制度。那么,《物权法》是否有必要授权国家基于社会公共利益而征收私人财产?回答是肯定的。实际上,绝大多数市场经济国家基于社会公共利益的考虑,为谋求广大人民的福祗,在强力保护私人物权的同时例外授权国家强制征收私人财产。

《物权法》第42条对政府征收公民个人的房屋和不动产采取了例外允许、严格限制的态度。该条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。

综合《物权法》第4条、第7条与第42条,可以得出结论:物权的个体性呼吁全社会树立尊重物权、敬畏物权的物权神圣思想,旗帜鲜明地保护私人物权免受他人(包括政府和房地产开发商)的不法侵害;而物权的社会性则呼吁权利人理性地行使物权,并自觉尊重和维护社会公共利益,但反对滥用公共利益之名侵害私人物权。可见,物权神圣与物权社会化之间、私人利益与公共利益之间既相对立,又相统一。倘若把公共利益比作森林,私人利益则是树木。只见树木、不见森林固然不妥;只见森林、不见树木亦属荒谬。

首先,物权神圣是物权法的核心价值,也是市场经济的本质所在。物权社会化不仅没有颠覆物权神圣的法律命题,恰恰以承认物权神圣为前提。积万家之私,方成天下之公。物权社会化代表着更多、更根本的私人利益即社会公共利益。而社会公共利益的本质则是多数社会成员私人利益的总和。离开了物权神圣的基本原则,物权社会化就不是在表述物权的社会性,而是彻底否定物权自身,进而背离市场经济的基本要求。

其次,物权神圣不是绝对的。神圣的物权也要礼让公共利益。从逻辑上看,权利本身仅存在于法律边界之内。世界上不存在超越法律边界的物权。即使在推行土地私有制的美国,农场主作为土地所有权人也并非为所欲为(例如,不得擅自在农场开发商品房),而是要接受规划法(Zoning Law)等公共利益法律规定的限制。所谓“上及九霄、下达地心”的私人物权观念到了现代社会受到了强烈冲击。因为,绝对的私人物权神圣必然导致个体利益与他人利益、个体利益与社会公共利益之间的矛盾与冲突,甚至危及社会公共利益和多数社会成员的根本福祗。也正是物权的社会性决定了,建立在社会公共利益基础之上的强制财产征收具有正当性。

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