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论私权理念与城市私房拆迁的立法

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论私权理念与城市私房拆迁的立法 费安玲 中国政法大学 教授 关键词: 私权/私权理念/城市房屋/私房拆迁/拆迁立法 内容提要: 城市房屋拆迁是社会经济发展过程中的一个必然现象。立法应当对这一社会现象有一个回映,而且应当在相关立法中确立私权保护的理念。树立私权理念

论私权理念与城市私房拆迁的立法


费安玲 中国政法大学 教授



关键词: 私权/私权理念/城市房屋/私房拆迁/拆迁立法
内容提要: 城市房屋拆迁是社会经济发展过程中的一个必然现象。立法应当对这一社会现象有一个回映,而且应当在相关立法中确立私权保护的理念。树立私权理念是正确解决城市建设与房屋所有权保护之间利益冲突的重要基础。在城市私房拆迁中应当界定社会公共利益且将其作为私房拆迁的直接目。债权相对性的基本规则在城市私房拆迁中应当得到遵守。行政管理活动应当为衡平拆迁人与被拆迁人利益及它们与社会利益之间的利益提供服务。房屋所有权人对建设项目立项知情权和非社会公益拆迁的异议权是有利于城市建设活动规范进行的制度保障之一。


“与一个不健全的立法体系相伴的,乃是不合规律的法律原则”[1](p.1)

——摘自:萨维尼著《论立法与法学的当代使命》



首先对本文讨论的问题与使用的术语的语境做一简单说明: 本文仅涉及个人享有所有权的房屋,其特有的名称是“私房”。至于国家和其他集体组织享有所有权的房屋,其特有的名称是“公房”,从所有权人身份的角度而言,公房与私房是两个对应的用语,由于公房所有权人的法人或者团体的性质,导致公房的实际使用人只能是自然人。当然,自然人通常是作为承租人使用公房。鉴于目前我国对公房依然采取着计划经济时期确立的福利政策,使得公房在城市房屋拆迁中所面临的法律问题与自然人所有的房屋有着比较大的差异,因此,本文不将公房作为研究的对象。





初入二十一世纪的我国,几乎任何一个稍微有一点经济发展实力的城市,均以进行旧城改造为重要任务之一。即使是在一个中等城市,这一变化速度也是惊人的。根据资料,2002年的无锡,新一轮城市总体规划修编全面完成,建成了太湖大道、太湖广场、火车站广场等一批标志性工程和重点道路,城市建设投入总额突破100亿元。城建投融资体制改革取得突破,成功招标拍卖出让土地254万平方米,出让金总额41亿元。2003年,将更大力度推进城市建设,进一步提升城市发展水平。[2]

我们以2003年3月15日至25日的为一个观察期,分别扫描一下我国的西南地区、华东地区和华北地区:

3月19日,我国位居西南的大省四川省,省政府负责人在《四川省城市房屋拆迁补偿评估管理办法(草案)》立法听证会上,强调此次立法听证会应当放在省委、省政府提出加速土地资源向土地资本转变,加快城镇化建设战略这一大背景下进行[3]。
3月24日,在华东地区的重镇南京市,市房产局拆迁办公室通过媒介宣布,南京市城区近期有六大项目即将动迁。拆迁的项目包括:补偿用地项目、道路工程、赛虹桥交通枢纽工程、移动通信枢纽工程、鼓楼广场西北地块景观改造、办公楼南侧广场项目[4]。

同日,华北地区中央直辖市天津的报纸刊载消息:月牙河、四化河、北塘排水河进行改造。三河改造主要包括截污、清淤、护砌、道路修建、桥梁改建、园林景观市容整改、管线切改和照明等项工程。会改善三河周围的生活环境,美化城市景观,许多房地产开发商看中了三河的两岸有很多厂区与平房,认为此地土地开发的潜力极大。因此,在三河周边的合适地点及时地选购一套商品房或者二手房肯定是消费者明智的决策。
实际上,此种情形在我们的视野中比比皆是,用“如火如荼”来形容我国目前城市改造活动一点也不过分。

与此同时,我国各城市有关城市房屋拆迁的立法也纷纷作出修改。本文作者搜集了全国13个省、自治区和直辖市(它们是:北京、上海、天津、重庆、江苏、吉林、黑龙江、内蒙古、云南、甘肃、浙江、福建、河南)、21个大中城市(它们是:太原、西安、徐州、杭州、合肥、邯郸、洛阳、呼和浩特、广州、长春、无锡、长沙、海口、宁波、苏州、贵阳、青岛、深圳、扬州、济南、淄博)有关房屋拆迁的立法。通过对这些立法的仔细分析,颇有一定感触,故撰写此文阐述个人之见,以实现抛砖引玉之目的。

一、对13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋拆迁立法的基本分析

在作者分析的13个省、自治区和直辖市、21个大中城市有关房屋拆迁立法中,绝大部分是2000年以后制定或者修改的法律。通过分析,我认为在有关城市房屋拆迁的现行地方性立法中,主要存在着两种相互联系同时又相互对抗的现象:

(一)私有房屋所有权保护理念的初步复归

在近几年的城市房屋拆迁立法中,有一个十分显著的变化,这就是在城市房屋拆迁中,重新开始正视私房所有权保护的问题,我把它称之为“私房所有权保护理念的初步复归”。

之所以称之为“复归”,是因为在过去的数十年中,由于众所周知的原因,在城市房屋拆迁中,私房所有权保护被视为禁区或者是准禁区。在1991年《国务院城市房屋拆迁管理条例》中,对如何保护私房所有权人的利益的内容,没有任何专门的规范,相反,对国家和集体享有所有权的房屋在拆迁中如何保护给予突出的强调。2001年修改的《国务院城市房屋拆迁管理条例》在这方面依然没有明显的改变。

尽管如此,在一些地方性立法中,已经开始重新审视私房所有权在城市房屋拆迁中应有的法律地位和法律救济,尤其是在《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、《北京市城市房屋拆迁管理办法》中,对城市房屋拆迁中的私房所有权保护给予了明确的强调。在《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》中在20余处出现对私房问题加以规范或者法律救济的内容。在《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中,有近10处规定了私房的问题。在《北京市城市房屋拆迁管理办法》中,有7处内容涉及了私房所有权保护的问题。虽然立法与如何真正落实立法精神不是同一个涵义,但是,立法进步是执行法律的惟一前提。

可惜的是,迄今为止这种立法理念的转换还依然具有局部地区性,在相当多的地方性规定中,对城市房屋拆迁中私房所有权保护的问题没有给予明确规定,与此同时,却又依然在强调在城市房屋拆迁中私房所有权人必须接受的限制。

因此,在城市房屋拆迁中,私房所有权保护的理念虽然较之过去已经有了不少改变,但是这仅仅是初步的复归,远不能符合市场经济条件下对民众财产所有权保护之要求。

(二)私权保护理念的严重缺位

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