提要：在快速城市化过程中，由于产权、规划、管理等原因，“城中村”已经成为城市中普遍的一个“毒瘤”。只有构建一个更为长效的“城市—村民—开发商”的利益均衡机制，才能从根本上消除“城中村”存在的土壤。
在快速城市化过程中，由于产权、规划、管理等原因，“城中村”已经成为城市中普遍的一个“毒瘤”。依附“城中村”而衍生的社会治安、消防隐患、环境脏乱、违章建筑、外来人口等问题，成为许多城市管理中的一个突出难题。近年来，不少城市已经着手割除“城中村”这颗“毒瘤”，以期从根本上解决上述问题，提升城市形象，规范城市有序运行。
北京、深圳、广州、武汉等是“城中村” 问题较为严重的城市，也是较早就开始探索“城中村”整治措施的城市。特别是深圳市去年10月底发起的新一轮“城中村”改造行动，被地方政府看作是检验政府执政能力最好的“试金石”，其“政府主导、市场化运作”的运作模式目前已经取得了一定的阶段性成果。武汉市从去年9月开始启动“城中村综合试点改造”，目前首批15个试点村全部完成集体经济组织改制工作，与许多地方“城中村”改造征地补偿拆迁的思路不同，武汉市此次“城中村”综合试点改造方案被定位于“偿还历史旧账”以及“建立责任政府”的高度，将村集体组织的改制、村民身份转换与村湾改造同时进行，其市场化的操作手段也有别于深圳、广州等城市做法。深圳、武汉两种不同的“城中村”改造模式，为其他地方探索解决“城中村”问题提供了两种不同的发展思路。
深圳“城中村”改造模式：综合整治+全面改造
2004年10月28日，深圳市违法建筑清查暨“城中村”改造动员大会召开，开始对“城中村”进行“建市以来力度最大的一次手术”。4月8日，深圳市召开“城中村”(旧村)改造工作现场会，交流、总结了前一阶段“城中村”(旧村)改造工作经验，认为深圳各区、各部门“城中村”改造工作已初步打开工作局面。
此次“城中村”改造，深圳采取了综合整治和全面改造两种改造模式。综合整治类的自主权全部下放给区政府，局部拆建的标准定为改造率30%。为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”，深圳建立了“城中村”改造准入制度，对进入行政许可程序的改造项目和参加“城中村”(旧村)改造开发的机构设定准入条件，“城中村”(旧村)改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务，从而防止投机行为发生。
全面改造类则进一步分为整体拆建和局部拆建，以给改造工作提供更明晰的分类指引。如5月22日引爆的福田区渔农村16栋总面积为5.1万平方米的高层建筑，是深圳市实施全面改造模式的一个典型代表。为保证村民利益，市政府、福田区政府都给予了多种优惠，一是建成后除公共配套设施外，其他部分建筑可进入市场运营;二是对渔农村改造采取特事特办原则，提高改造效率;三是制定灵活的拆补方案，对村民的合理利益予以保障。另外，福田区政府还拨出资金近亿元，用于渔农村改造的前期工作、市政基础设施、公共配套设施建设和项目资金缺口补偿等项支出。改造过渡期间的安置费用采取租金补偿方式，按栋计算，每平方米面积的租金补偿为20元/月，按季支付，直到交付新房为止。建设周期暂定两年，租金补助为20元/平方米，不低于目前渔农村出租价格水平。对于顶风抢建的私房，政府不予补偿。而对于认定的私房，搬迁、回迁补助费政府一次性给予补偿。
与此同时，深圳市最大的旧改项目——大冲村“推倒重来”整体改造项目近日进入具体操作阶段。该项目根据其位于高新技术产业园区的特点，确定了新的改造定位：建设深圳市高新技术产业园区配套基地+新型现代化高尚居住社区。其产业发展规划为：逐步迁出第二产业，大力发展高新园区配套商业及服务业，使第三产业成为大冲村经济发展的支柱产业;高效集约地利用有限的土地资源，促进土地利用向城市化模式发展，结合地铁的开通挖掘土地的开发潜力，提高单位用地面积产出;改善人居环境，加强主要道路的交通整治和环境综合整治，重点地段(如深南大道沿线、大王古庙等)的建筑群体进行详细的空间设计、环境设计、绿化配置等。与之相适应，大冲村在用地功能布局上，除了一般的居住、公寓外，增加了相关的商业、文化、娱乐以及部分研发孵化及专业展场等多项功能。整个大冲旧改分为三步进行开发，保证难易结合，旧村的拆除和新开发建设要并重，力争“三年见成效，五年大变样，八年换新貌”。
武汉“城中村”改造模式：市场运作+有情操作
武汉市“城中村”包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.10万人，土地总面积200平方公里，相当于武汉市2020年规划建成区面积的四分之一。根据实际拥有耕地现状，武汉市将全市“城中村”分为三类：A类村为人均农用地小于或等于0.1亩的村;B类村为人均农用地大于0.1、小于或等于0.5亩的村;C类村为人均农用地大于0.5亩的村。
按照去年9月出台的武汉市《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》，“城中村”改造要体现“依法行政，有情操作”，通过市场化运作的方式解决问题，在政策框架内，改造要充分考虑到村民的利益。具体为：A类村由改制后的村经济实体自行改造;B类村以项目开发的方式改造，原则上将土地划分为四种类型：一是保留住宅用地及建设新区的还建用地，二是开发用地，三是解决原村民劳动就业的用地，四是储备用地;C类村以统征储备的方式实施改造。
“城中村”综合改造主要涉及5个环节：集体经济组织改制、农业户口改登为居民户口、撤销村委会组建社区居委会、“村改居”人员就业和社会保障、土地房产处置及建设规划管理。[page]
武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定，开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍。其中多出的15%，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，有效保护村集体经济的利益和落实改造资金，另一方面是给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15%的补偿，同时村集体仍可获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。
在基础设施配套资金方面，土地出让金、增值收益的60%划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等;40%由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。
按照武汉市“城中村”改造办法，村民身份变为市民之后，将全部进入社保范畴。政策规定，允许村民上溯10年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁，武汉市民平均寿命76岁计算，村民只需再交5年保费，政府就将承担他今后20年的生活保障。此外，武汉市还规定，“城中村”村民转居民后，在两年内还享受农村计划生育二胎政策。
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深圳市市长许宗衡：“城中村”(旧村)改造工作涉及千家万户的切身利益，是一项非常艰巨、复杂的任务，不可能一蹴而就。在“城中村”(旧村)改造工作中，要着重正确处理五个关系：一是要处理好“城中村”(旧村)改造与推进城市化的关系。“城中村”(旧村)改造必须统一纳入城市化总体框架，与深入推进城市化进程紧密结合起来，与城市化转地和非农建设用地划定工作紧密结合起来。二是要处理好政府主导与市场化运作的关系。政府要通过制定政策、编制规划及计划，对改造进行宏观引导和调控。具体的项目操作则要交给市场，由改造单位按市场规则来进行运作。三是要处理好违法建筑清查与“城中村”(旧村)改造的关系。要继续保持对违法抢建行为的高压态势，毫不松懈，坚决制止产生新的违法建筑。四是要处理好市与区的分工关系。要按照“市决策、区执行，市监管、区主管，市指导、区实施”的原则，充分调动各区积极性。五是要处理好依法行政与提高办事效率的关系。要专门研究“城中村”(旧村)改造工作规则和办事程序，建立一个责权明确、公开透明、运转高效的办事流程，进一步简化办事环节，提高审批效率。
广州市政协常委龙莆尧：“城中村”这种特殊建筑群体的形成，是农民追求土地和房屋租金收益最大化的结果。村民出租屋经济收益的保值乃至可预期的增值成为“城中村”改造的逻辑起点。“事先假定”村集体和村民为投资主体和不允许开发商介入的前提下，“城中村”物质空间的改造失去了动力和利益刺激主体，开发商的介入成为必然。作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村”改造“公平、和平和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民利益和开发商效率的基础上，“政府—村民—开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计，既保留出租屋、壮大集体经济，又兼顾开发商收益。“城中村”功能更新以出租屋的保留为前提，保证村民收益，并满足外来劳工居住需求。
