“房屋征收”和“房屋拆迁”的区别

滕荣凡 温州市拆迁办

2010年1月29日，国务院法制办正式公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(以下简称《征收条例》)。截至2010年2月 13日，共有13437人次登录国务院法制办官方网站，浏览或对《征收条例》发表意见，这一数字创下迄今为止国务院行政立法征求公众意见参与人数之最。

为了公共利益的“房屋征收”与非公共利益的“房屋拆迁”，是当今客观存在的两种房屋改造模式。二者虽然外在表现形式接近，但分属不同的范畴，具有非常明显的区别，不可混淆。笔者系从事房屋拆迁管理工作的一名基层工作人员，长期工作在房屋拆迁管理工作的一线，深感区分“房屋征收”与“房屋拆迁”的重要性，故结合自己学习《征收条例》的体会和理解，谈谈“房屋征收”和“房屋拆迁”的区别。

一、“房屋征收”和“房屋拆迁”法律意义不同

第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《中华人民共和国城市房地产管理法》作如下修改：在第一章“总则”中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件”。由此可见，“房屋征收”是一种具有强制性的国家行为，是特指国家为了“公共利益”而改变土地、房屋及其他不动产的所有权。征收房屋及其他不动产，则是指为了“公共利益”将原属于单位、个人所有的房屋及其他不动产征收为国家所有。因此从法律上讲，“房屋征收”属于国家行为，是一种行政法律关系。

“房屋拆迁”是一种民事法律关系，是指建设单位出于非公共利益的目的，根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，将该范围内的单位和居民予以安置。建设单位与被拆迁人之间是以平等、自由的形式就因拆迁而造成的损失签订补偿协议的一系列法律行为。被拆迁房屋及其所有权随着拆迁行为的开始而“灭失”，但并不改变房屋所有权的归属。

二、“房屋征收”和“房屋拆迁”实施主体不同

《征收条例》规定了县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。县级以上地方人民政府规定的房屋征收部门具体组织实施房屋征收与补偿工作。因此，房屋征收的主体是国家。而“房屋拆迁”的实施主体是依法领取房屋拆迁许可证的单位。虽然现在政府临时性机构作为拆迁主体时有耳闻，但这是一种政府不规范行为，甚至是一种越权行为。值得注意的是，撮高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”由于政府临时性机构不具有法人资格，其真正的主体只能是授权政府。拆迁当事人因发生拆迁争议向法院起诉时，如果拆迁单位是由政府设立的临时性机构，则被告应为该授权政府。

三、“房屋征收”和“房屋拆迁”适用范围不同

《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议并通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人的房屋与拆迁补偿制定行政法规。《征收条例》亦规定：为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人(简称被征收人)给予补偿的，适用本条例。显而易见，仅适用于为了公共利益的需要而实施“房屋征收”。《征收条例》列举了国防设施建设的需要等七种属于公共利益的事项。有关法律人士对其中“国家重点扶持并纳入规划”的范围有多大、对于营利性公共事业是否属于公共利益、国家机关办公用房建设是否属于公共利益等事项争议很大，所以如何去界定公共利益，确保“房屋征收权”不被滥用，极其关键。

同时，对于非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续。笔者认为，房屋作为人类赖以生存的生产和生活必需品，对一般人而言无疑是最重要的私有财产。“房屋征收”和“房屋拆迁”都是城市建设过程中的重要环节，既与城市的发展密切相关，又涉及到被征收人或被拆迁人的切身利益，甚至关系到社会的稳定。因此，在征收或拆迁的各个环节加强监督管理是政府不可推卸的责任，建议应分别出台相关规定予以规范。

四、“房屋征收”和“房屋拆迁”程序不同

在征收程序方面：因公共利益的需要对国有土地上单位、个人的房屋实行征收的，《征收条例》明确由县级以上地方人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、文物保护、建设等有关部门，就房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项进行论证。并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。经征求被征收人、公众和专家意见，无重大争议的，由县级以上地方人民政府作出房屋征收决定；存在重大争议的，由县级以上地方人民政府报请上一级人民政府裁决后，作出房屋征收决定，并就征收决定予以公告。
而对于非因公共利益的需要进行的“房屋拆迁”，《征收条例》规定：拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续。此外，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。也就是说，实施非公共利益的房屋拆迁只需办理规划和土地手续，并没有明确要办理拆迁许可手续，只需将具体实施方案报征收部门批准。但对于“建设单位应当编制具体实施方案报房屋征收部门批准”的规定似乎混淆了以公共利益为目的的房屋征收同非公共利益需要为目的的房屋拆迁之间的本质差异。[page]

五、“房屋征收”和“房屋拆迁”补偿机制不同

根据《征收条例》规定：补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，或者实行货币补偿与房屋产权调换相结合的形式并由被征收人来选择补偿方式。其中货币补偿的金额，根据被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。房屋征收部门与被征收人在补偿方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府根据补偿方案作出补偿决定。被征收人以及与房屋征收决定有关的利害关系人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼；在行政复议、行政诉讼期间，不停止补偿决定的执行；逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁，或者依法申请人民法院强制搬迁。

但《征收条例》又规定了货币补偿、房屋产权调换、补偿协议内容，适用于非因公共利益的需要进行拆迁的活动，显然与“建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议”存在自相矛盾之处。所谓自愿原则，即当事人有是否订立合同和与谁订立合同的自由，任何人和任何单位均不得强迫对方与之订立合同。在不违反法律规定的情况下，当事人对合同的内容、合同的履行等均应遵循自愿原则，任何单位和个人不得非法干预。因此，非公共利益拆迁协议内容应根据谈判协商而定，不一定非要参照“公共利益需要”晴况下政府制定的补偿标准。但笔者由此也担心，会不会出现由于被拆迁人漫天要价而让“要想富，当拆迁户；想暴富，就当钉子户”的现象蔓延呢?因此，这个时候公平原则显得更加重要，拆迁当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务，本着社会公认的公平观念确定当事人之间的权利义务。当事人在订立合同时，应当按照公平合理的标准确定合同的权利义务，不能使合同的权利义务显失公平：当事人发生纠纷时，法院应当按照公平原则对当事人确定的权利义务进行价值判断，以决定其法律效力。全国律协在给国务院法制办的建议中提出，将第四十条规定修改为：“非公共利益的拆迁应当遵照《民法通则》、《物权法》、《合同法》的规定进行。非公共利益的拆迁不得强制搬迁”。笔者认为，这种规定是非常必要和合理的。

综上所述，我们需要特别强调的是二者在目的、宗旨上的不同。“房屋征收”只能出于公共利益，且公共利益的内涵和外延应严格界定。“房屋拆迁”则主要是出于商业目的。我们在立法、执法中，绝对不能将二者混同。期待《征收条例》的尽快出台，从而能在以公共利益为目的的房屋征收及其补偿方面作出更明确规定，来规范我们当前的房屋征收和拆迁行为。 <