房屋拆迁中违章建筑处理的难点

滕荣凡 温州市拆迁办
在一些城市中存在不少违章建筑，而违章建筑的处理不但影响着城市化进程的步伐，也成为城市房屋拆迁中不可回避的一大问题。现就拆迁过程中违章建筑问题做一探讨。

一、违章建筑的所有权分析

法律意义上的违章建筑有狭义和广义之分，本文所指的违章建筑是广义的，是指违反法律、法规和规章的规定所建造的建筑物，这也就是我们通常所说的违法建筑的概念。就具体而言，违章建筑是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑：擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质建成的建筑；擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。

虽然违章建筑本身不具有合法性，违反了法律的禁止性规定，所以原则上不赋予当事人所有权，不能依法进行产权登记，当然也就不受法律的保护。但是，违章建筑本身仍然具有物权效力，在未被列入拆迁范围前，违章建筑建造者仍然对其享有某些物权法上的权利。这些权利主要包括四种。

1．占有权

占有是一种事实而非一种权利，是一种人对物的控制与支配状态。占有可因享有所有权、他物权或者其他权利而发生，也可因某种缺乏权利依据的行为以及单纯的自然事实而发生。违章建筑尽管不能取得所有权，但因为建造人对该违章建筑具有事实上的管领力，可以成立占有。这种占有的事实状态受法律保护。

2．使用权

占有的目的并不仅仅是据为已有，而是按照物的物理性能和用途加以利用，以便发挥使用价值。建造违章建筑的目的一般是为了使用。违章建筑建造人可以自己使用，也可以授权他人使用。但违章建筑之上的使用权是一种临时性使用权。一旦建筑物被拆除，使用权随即消灭。

3．收益权

违章建筑建造人对违章建筑的占有是有权占有，所以其当然有权收益，而且这种收益权应当受到法律的限制，占有人不仅能因本人使用建筑物而取得收益，也可以以出租等方式获得收益。

4．处分权

从法律上看，违章建筑建造人对违章建筑不享有所有权，因此亦不享有处分权，但现实中，建造人不仅对违章建筑的构筑材料享有处分权，而且，在城市改建拆迁中暴露出不少的私下交易违章建筑的行为。显然，在特定情况下，违章建筑物建造人享有完全的处分权。

二、违章建筑处理的依据

1．《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

2．《土地管理法》第七十七条规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

3．《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定：拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。

4．国务院办公厅在《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电[2003]42号)中明确：“各地要本着实事求是的原则，采取积极有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决。”

三、违章建筑处理的难点

由于违章建筑形成的原因和时间各不相同，拆迁时一般采取“先认定，后补偿”的办法。违章建筑的认定是规划行政主管部门的职权范围，必须由房屋所在地规划行政主管部门出具证明。由于违章建筑的情况复杂，涉及多方利益，认定工作经常让规划部门倍感棘手。

1．难以确定被拆迁人

拆迁中房屋所有权人即被拆迁人，但因违章建筑的特殊性，一般无建房手续或者手续不全，普遍存在难以依法确定被拆迁人的问题。而且，由于本身存在一定的价值，在房地产价格高涨且供需矛盾突出的当今，此类房屋也不可避免地出现私下交易，不动产交易必须在物权归属明确的前提下方可进行，既然不能否认此类房屋存在交易的实际现象，那么就不能否认此类物权归属问题。但事实却让规划部门和拆迁人在如何确定被拆迁人问题上伤透脑筋。

2．难以确定补偿标准

一是建房时间认定难。根据建造时间不同大致可分为三个时段：建国前；建国后《城市规划法》实施前；《城市规划法》实施后。由于时间跨度太长，又无产权产籍资料等相关证据，给认定工作带来不少难度，当然补偿标准也就难以确定。二是房屋用途认定难。房屋的用途是影响补偿价格一个极为重要的因素。不同用途的房屋其市场价值各不相同，一般来讲以商业经营用房为最高，住宅房次之，工业用房最低。其认定的结果准确与否往往会影响补偿的结果，也是造成拆迁纠纷的一个主要原因。

四、违章建筑处理的主要原则

1．尊重历史、实事求是

这一原则是处理好违章建筑的前提，是妥善解决由于历史原因形成的违章建筑的基本原则。由于违章建筑属于物权中的不动产范畴，其本质特征决定了需要确认物权归属即确定权利人。应按照“谁出资谁受益”的原则，确定被拆迁人。同时，应以实际用途为标准将违章建筑划分为住宅、生产经营等其他用途，并通过处罚或补办手续缴纳相关税费后予以认定。[page]

2．公开、公平、公正

这一原则是处理好违章建筑的关键，由于违章建筑涉及面广、政策性强，处理违章建筑时，程序要公开，标准要统一。应当将遵循公开、公平、公正的原则贯穿于处理违章建筑问题的始终，平等对待被拆迁人，不偏私、不歧视，考虑到违章建筑毕竟没有经过政府登记机关登记，不产生法律上的公示效力。因此规划部门有必要对认定结果进行公示。公示期间无人提出异议的，拆迁当事人方可签订补偿安置协议予以安置。

3．合理补偿、充分保护被拆迁人利益

违章建筑已成为部分人赖以生存的重要生产资料和生活资料，甚至已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维持基本生活的保障。拆迁人应根据规划部门认定的结果分门别类，宽严相济，针对不同的具体情况，采取相应的补偿标准，保障被拆迁人的基本居住权，切实保护被拆迁人的切身利益。
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