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试论对小产权房合法性问题的认识及构想

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近几年来,伴随着我国房地产市场的火热发展,商品房的价格增幅远远超过了居民人均收入的涨幅,故价格低廉的小产权房逐渐的受到了百姓的青睐;与此同时,小产权房成为解决居民住房问题的途径之一。但是由于现行法律法规以及相关政策的限制,小产权房的建设、买卖、抵押等都被视为违法行为,导致了社会现实需求与法律法规之间的矛盾,严重影响和阻碍了中国的社会稳定与经济发展。

  本文以小产权房的概念、特点、性质以及相关政策为切入点,全面分析了小产权房的合法性问题,提出合理构想与解决出路,最终揭示出小产权房合法化的构想对中国经济社会发展的重要现实意义。

  【关键词】:不动产 不动产所有权 集体土地使用权

  自从1998年,国家进行了城市居民住房改革,将居民住房推向市场后,房地产业开始了快速发展。从1999年全国房地产投资额4010.17亿元到2009年全国房地产投资总额高达36232亿元,增长了803.5倍。与此同时,房地产投资总额占国内生产总值(GDP)的比重从1999年的4.9%上升到2009年超过10%。随着房地产业的飞速发展,商品房价格也随之飙升,尤其是近几年,一线城市和部分二线城市房价的增长速度远远超过了居民收入的增长速度。据权威资料显示,全国平均商品房价格从1999年的1984元/平方米到2009年的4600元/平方米,增长了131.85倍,而1999年全国人均可支配收入5854元,到2009年全国人均可支配收入10755.252,增加了83.72%。目前我国的房价收入比也是明显高于发达国家的6:1。

  中国人常说安居才能乐业,家在我们看来是都是每一个人最好的归宿。而住房就是这个归宿的现实存在形式和表现形式。可见房子在中国人心中的重要分量。但是当房子这种生活必须品在一夜之间变为奢侈品时,作为一名学生,面对居高不下的房价,我的心中也和现在即将购房的年轻人心情一样,充满着焦虑与不安。当理想与现实存在巨大反差之时,辗转反侧、踟躇彷徨的心理状态对于解决这些压力与困难是于事无补的。所以,在努力提升自身能力和素质来提高薪水的同时,我们必须在另一个方面寻找这个问题的出路。故,小产权房就逐渐的进入了我的视野当中。尽管现有法律政策禁止小产权房入市流转,但在上述的大背景之下,小产权房不仅未在政策严令禁止下退出房地产市场,反有愈演愈烈的趋势。基于此。我想有必要了解与探究下小产权房的合法性问题。这也就是我选择这个论文题目的初衷。

  一、小产权房的概念及特点

  (一)小产权房的概念

  小产权房,是指在农民集体土地上建设的房屋,未缴纳土地出让金等费用,其产权证不是国家房管部门颁发,而是由乡镇政府颁发,故又称乡产权房。同时小产权房并非是一个真正意义上的法律术语,它只是一个描述性的词语,是人们用于区分在国有土地之上建造的房屋和在集体土地上建造的房屋。故可以理解为,国家发产权证的叫大产权,如国家把国有土地让给开发商,开发商缴纳一定的土地出让金,再办理合法的相关立项开发手续之后,向外销售的房屋,由国家发放土地使用证和房屋所有证,这样的房屋称为大产权房屋。大产权房购买者享有房屋所有的权能。而小产权房,使用的是集体建设用地,国家并不发产权证,仅有乡政府或村委会的盖章以证明其权属。

  (二)小产权房的特点

  这几年由于市区的房价快速增长使得房地产开发的郊区化进程加快。那些地理位置较为偏僻,前几年不大受人重视的地方,这几年也陆续的搞起了房地产开发(但是其中很多都是所谓的小产权房)。与此同时,这几年国家又大力发展基础设施建设,交通状况极大改善,再加上价格低廉,所以一部分因为房价上涨而无法释放的住房需求,自然流向了这些房子。在购房者当中绝大多数都是年轻人。

  基于现实的情况,我认为,目前小产权房的特点主要表现为一下几个方面:1,价格便宜。西安众多的小产权房楼盘大部分分布在南郊长安、北郊以及东郊的部分地区。且主要以普通商品房为主。目前,西安的小产权房项目均价在2800到3000元之间。这个价格仅为西安曲江、西高新等地区房价的35%到40%。2,程序简单。从买卖手续来看,不必缴纳商品房买卖契税,即减少了购房成本,又简化了购房手续。3,使用成本低。根据实地了解来看,一般住户的物业费、水电费、采暖费较市区来说,相对便宜。

  小产权房同时也存在一些弊端:首先,小产权房的权利不受法律保护。因为乡产权的房屋是建立在集体土地所有的基础之上。根据我国相关法律规定,集体土地是不能进入土地一级市场进行交易的。在集体土地上建造房屋只能是解决本集体经济组织的成员的居住问题,如果向本集体外的成员销售的话,不符合我国对宅基地使用主体资格的要求。与此同时,住建部曾明确表示,非集体经济组织成员购买此类房屋,将无法办理房屋产权登记,其合法权益将难以得到保证。将来如果产生房屋方面的纠纷,则购房者将缺少法律上的支持和依据。根据小产权房所使用的土地性质,如果是占用耕地的话,有可能将面临被拆除的厄运。其次,小产权房的交易会受到限制。由于小产权房一般由开发商与村委会合作,或由村委会单独开发,因使用的土地是集体所有的,故由乡政府自制颁发房屋产权证。也就不能获得住建部颁发的房屋所有权证,当然也就不能上市交易了。最后,从物业管理水平来看,其管理水平不是很高。因为小产权房一般都在城市的边沿,各项基础设施都有待进一步提高,而负责物业管理的公司一般都是乡村自建的。其人员也大多数未接受专业的培训,实质上,这些公司的设立实质是重在解决村里剩余劳动力的问题。基于此,这里的物业管理水平并不高。

  二、小产权房的性质分析

  由于小产权房证书并不是国家颁发的,而是由乡政府所颁发的,称为乡产权。这种乡产权并不能构成真正法律意义上的产权。按照《中华人民共和国土地管理法》关于土地分类的规定,土地分为农用地、建设用地和未利用地;而且农民集体所有的土地使用权不得转让、出让或出租于非农业用地。其第四条规定:国家实行土地用途管制制度国家编制土地利用总体规划,严格限制农用地转建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途来使用土地。1995年原国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五章对集体土地建设用地使用权规定中,主要包含了乡镇村办企事业单位或个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的土地使用权确认和经济组织分配给成员用于建造住房的宅基地使用权的确认。

  按照上述规定,集体土地建设用地使用权范围包括宅基地使用权、乡镇企业使用权和乡镇公益用地使用权。故集体所有的土地上建造房屋的情形只适用于宅基地建设。可宅基地建设又有明确的主体资格限制,其中不包括村集体之外的居民,也就是城镇居民。按照一般的做法,如果要在集体所有的土地进行商品楼盘的开发,必须首先经国家征收,把集体土地转为国有,之后再通过拍卖转让给开发商,这时开发商才能进行商品楼盘的开发。如果不这样,这些房屋就没有产权,更没有国家的土地使用证和预售许可证。

  三、小产权房的现状与完善小产权房制度的解决思路

  (一)小产权房的现状

  目前,全国各地的小产权房规模相当大。在北京,小产权项目多位于房山、昌平、通州、密云、顺义等郊区,已售和在建的已突破1000万平方米,在北京440多个售房项目中,就有80多个是小产权,占项目销售总额的20%左右。

  深圳市2006年住房的统计情况显示,深圳各种住房比例如下:政策性住房7.3%,商品住房29%,单位自建房14.7%,其他的都归在农民房,占到49%。除了政策性住房,小产权房的比例是52.3%。也就是说,过半的深圳人住着小产权房。而在西安,小产权楼盘的总建筑面积更是非常惊人,达到上百万平方米。据调查,在建和在售的小产权楼盘起码在50个以上。这其中,既有两三座小楼盘,也有规模在20万平方米以上的大社区。东郊浐灞河、长安区、北郊方新村、未央湖、白家口、鱼化寨、城西客运站等区域附近,是小产权房较为集中的地方,可以说城乡结合部的郊区是此类房子最适合的土壤。如果说北京市的小产权房占到整个北京市场20%的销售面积的话,在西安可能己经超过了这个比例。国家和各地相关监管部门屡屡提示建设和购买“小产权房”的风险,但仍难以遏制“小产权房”这一现象的蔓延。非官方统计数据显示,中国目前小产权房建设面积达六十多亿平米,相当于中国房地产业近十年来的开发总量。小产权房数量非常之大,而且已成事实,是多年来累积起来的问题。

  针对小产权房所谓“热建热销”的事实,国务院日前已做出部署,责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头,成立专门领导小组,负责小产权房的摸底和清理工作。就小产权房问题,国务院要求:一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售;二是将以地方为主体组织摸底,对小产权房现状进行普查;三是责成领导小组研究小产权房问题,拿出相关处理意见和办法。

  (二)完善小产权房制度的解决思路

  “小产权房一方面挑战了法律权威,损害了国家法律法规的威信和尊严;另一方面扰乱了国家土地开发利用规划,影响城市建设及房地产市场正常发展,给社会安定埋下了隐患。更为重要的是,小产权房的大量违规建设,将危及国家保护耕地政策”。这也就是国家法律法规限制小产权房发展的立法原由。但是法律既然属于上层建筑领域之中,就必然与经济基础产生必然紧密的联系,时刻随着经济基础和社会的变化而变化。故应对小产权房,国家应该考虑适时调整法律政策与相关的工作方法与态度,顺应时代潮流的发展。

  具体来说,我认为政府有三种可供选择的方法:第一,对于符合规划的小产权房,按规定补办手续,将集体土地转化为国有土地,取到产权证。对于严重不符合规划的小产权房,强行拆除。但是这个方法实质上还是维护了当前的法律,无助于解决高房价问题与城乡二元制发展模式问题。第二,对农村集体所有建设用地使用权自由流转以合法的形式予以确认,国有土地与集体土地同权同价,小产权房补交房地产开发税费“转正”,只对不符合规划和违法占用耕地的项目进行惩罚。这种方法不仅可以解决城市高房价,而且能够破除城乡二元发展结构,对构建和谐社会具有重要意义。

  在目前房价高位徘徊,城乡发展不均,贫富差距不断扩大的情况下,我认为政府最有可能采取第二种方式。

  总的来说,面对住房供应体系不能全面满足民众住房需求的情况,小产权房的出现与存在,应该说是具有一定合理性的。对管理部门来说,小产权房事实上部分承担了理应由政府承担的住房保障责任。而对于农民来说,出售或出租小产权房,可以获得比种植更高的收入。一定程度上,小产权房的出现与存在,对政府对购房者和农民来说,其实是一个多赢的结果。故,片面的打压小产权房的行政行为和司法行为是不合理的。相反,国家应在法律制度和政策层面放开,给予更多的支持。在制定和修改法律过程中,应该在“公正、效率”的理念指导下,按照“放开产权、管住规划”的原则来进行。在严格、细致的规划下,任何(国家或集体)产权主体都可以自由交易建设用地,不一定要经过“招拍挂”的程序。土地使用权的最后获得者可以自主地按照规划和国家的技术标准对土地进行开发。由此形成的建筑产品,都应该是合法产品。现行法规的根本特点是与民争利,特别在土地一级市场上伤害了农民的利益。注重土地要素的市场化,还可以提高土地资源的配置效率。我们国家土地资源浪费非常严重,城市用地无论是经济密度还是人口密度都很低,特别是东部城市的人口密度更低。按现行法律,保护18亿亩耕地的目标也难实现。深化土地改革已经变得迫在眉睫。令人感到欣慰的是,前年召开的中共十七届三中全会提出要逐步统一城乡建设用地市场,按照“明晰产权,用途管制,节约集约,严格管理”进一步改革土地制度,是一个有重大意义的改革设想,应该在今后的法律修订中认真贯彻。

  最后,小产权房是构建房地产市场多极化的一枚棋子,是打破高度垄断的房地产市场的一个有效缺口。中国需要多极化的房地产市场,中国的房地产市场原本就不该是大一统的。这又像今天的世界格局,只有在多极化的格局中,才有世界的和平、繁荣和进步。基于以上观点,我认为小产权房合法化的一天必将到来。

  【参考文献】

  [1]刘光运、王志彬主编.新编土地法教程[M].北京:北京大学出版社,1999:17.

  [2]郑美珍,农村土地-法律适用与疑难释解.中国法制出版社,2008.8.第一版

  [3]论小产权房的法律症结与改革途径.论文网在线,法理,2010.9.18.

  [4]魏雅华,小产权房合法化将会给中国带来些什么.新京报,观察与思考,2007.8.31.

  [5]茅于轼,为什么18亿亩耕地红线没有必要.天则经济研究所,2008.12.26.

  [6]马克敏.论我国农民宅基地使用权制度及其完善[J].内江师范学院学报,2005,(5):58.

  (作者单位:陕西省勉县人民法院)

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