公房使用权纠纷会碰到很多法律上没有规定的问题，或法律规定不明确的问题。本文为上海法官所撰写，其中探讨了审理中较为常见的悬疑问题，如同住人和共同居住人的区别，承租人死亡后承租权的转移，拆迁中涉及的公房使用权问题等，在遭遇类似纠纷时可资参考。
公房使用权纠纷案件审理中涉及的有关问题
《法学研究》 2005年02月02日 王爱珍
近几年，随着住房制度的改革及市政工程发展、动拆迁房屋增多，财产权属、婚姻家庭等案件中涉及公房使用权的纠纷日益突出，因缺少相应的法律法规规定，或有些规定不明确或前后不一致，给审判工作带来很多困惑。本文就近年来法院审理涉及公房使用权纠纷案件所反映出的问题进行分析，旨在进一步明确已有相关规定，注意以后类似案件的审理；同时对案件反映出的尚无定论的问题进行探讨，以便有关部门能及时了解掌握情况，作出统一规定和解释，达到司法统一的目的。
（一）注意正确理解《上海市房屋租赁条例》的有关规定
《上海市房屋租赁条例》（下称《新条例》）在公有住房租赁问题上，较之过去的《上海市城镇公有房屋管理条例》（下称《旧条例》）有一些较大的变化，如原“同住人”概念现演变为“共同居住人”，房屋承租人死亡后租赁关系变更的要求发生变化等等。在审理相关案件时，就应及时转变观念，注意两者的区别，避免认识上的混乱。
1、《旧条例》“同住人”与《新条例》“共同居住人” 的区别
《旧条例》本身对“同住人”问题未作解释,上海市房产管理局在沪房（91）公字发第226号关于“《上海市城镇公有房屋管理条例实施细则》有关问题掌握口径”中解释：“同住人”是指本处有常住户口且实际居住三年以上（除特殊情况外）、他处无住房或他处虽有住房而居住困难的。《新条例》多处出现“共同居住人”概念，但对此也没有相应解释，上海市房地资源管理局在沪房地资公[2000]98号《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》（下称贯彻意见二）第十二条中解释：“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。不难看出，这二个概念的内涵和外延是不同的：“同住人”除强调要实际居住三年以上外，还要求“本处”必须有常住户口；而“共同居住人”则主要强调实际居住一年以上，未要求“本处”或“本市”有常住户口。为明确在本市无常住户口的公民能否成为本市公有居住房屋的共同居住人问题，市二中院在处理相关案件时，曾向高院请示，高院为此向市人大法工委提请立法解释后，于2003年3月以（2003）沪高民一（民）他字第6号作出批复，即“共同居住人”不受有无本市常住户口的限制。因此，《新条例》“共同居住人”比《旧条例》“同住人” 的范围要来得广，条件低。随着《旧条例》的失效，在处理涉及公有住房居住使用权等纠纷时，不应再适用“同住人”的概念。
2、注意避免将承租人死亡后新承租人需具备的条件，等同于“共同居住人”应具备的条件
《新条例》第四十一条第一款第（二）项规定：居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。该项内容我们理解，是指公有居住房屋承租人死亡后，如果其他人要成为该房屋新的承租人，以下二个条件必须具备其一：一是“其生前的共同居住人，在该承租房屋处有本市常住户口”。该条件较好理解，即必须是“共同居住人”，其常住户口不但要“本市”的，而且必须是“本处”的。二是“其生前的共同居住人在该承租房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同”。该条件实际上是前一条件要求的放宽，即无“本处”常住户口的“共同居住人”或者不是“共同居住人”的，其有“本市” 常住户口的配偶和直系亲属，可以成为新的承租人。而“共同居住人”，根据前面概念解释，其条件未要求“本处”或“本市”有常住户口。审判实践中有人将新的承租人的条件混同于“共同居住人”的条件，以为“共同居住人”必须有“本处”或“本市”常住户口，并引用《新条例》此项规定，作为一方不是“共同居住人” 的依据，致法律适用错误。[page]
3、公有居住房屋租赁关系变更后，对原“共同居住人”的居住权仍应依法保护
审判实践中有人认为，公有居住房屋共同居住人的居住使用权，是基于该共同居住人与承租人的身份关系而产生的一种附属权利，如承租人死亡，承租权丧失，这种附属权利也因主权利的丧失而消灭。我们认为这种认识是错误的。公有居住房屋的承租权具有继受性，并不因承租人的死亡而丧失，其生前的共同居住人或者配偶、直系亲属可以继续履行租赁合同，其先后程序《新条例》均作了具体规定。《新条例》第四十一条第三款还专门规定：“租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权”。
4、注意法律法规的溯及力，避免用《新条例》处理以前发生的行为
沪高法（1996）250号上海市高级人民法院关于印发《处理公有住房出售后纠纷若干意见》的通知第9条规定：按“九四”方案购买的房屋，产权证登记为一人的，在诉讼时效内，购房时的购房人、工龄人、职级人、原公房的同住人及具有购房资格的出资人主张房屋产权的，可确认房屋产权共有。该规定非常明确，即要求共有产权人是“原公房的同住人”、“具有购房资格的出资人”。但有的案件承办人将购房时不具有同住人资格、也不具有购房资格，购房后才符合同住人资格的人，作为共有产权人处理。如某甲1995年按九四方案购买某售后公房时，某乙在该房虽实际居住多年，但户口不在该房内，某乙为购房提取了公积金，现诉讼法院主张售后公房产权。经查，某乙2000年才将户口迁入系争房屋。一审承办人认为，诉讼时“旧条例”已经失效，应适用“新条例”，某乙现已符合“同住人”（应为“共同居住人”）的要求，且其又出资，对该售后公房享有产权，故判决支持了原告诉请。该承办人是用现在的法律处理以前发生的行为，将现房屋“共同居住人”作为“原公房同住人”处理，系适用法律错误。
（二）将《上海市房屋租赁条例》中的“共同居住人”等同于《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的“同住人”
上海市房地资源管理在沪房地资拆[2001]673号关于贯彻执行《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称《细则》）若干意见的通知中，明确该《细则》第五十四条中的“同住人”：是指在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制。该“同住人”的解释与《新条例》关于“共同居住人”的解释，有许多相同之处：一是解释的机关相同，均是上海市房地资源管理局；二是适用条件相似，均要求在该房屋处“已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。但二者适用范围和要求不尽相同：《细则》“同住人”适用于城市房屋拆迁管理，不论是公有居住房屋还是私房，应该在“本处”有本市常住户口，“特殊情况除外”；而《新条例》“共同居住人”适用于公有居住房屋管理，不要求“本处”或“本市”有本市常住户口。市高院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》，其中关于“同住人”的条件，与《细则》的规定实属一致，只是对“本市无其他住房”、“特殊情况除外”等作了详细解释和例举说明。在二审改判及再审的案件中有几个都涉及将该两者等同。
（三）应注意区分形式上的公房使用权买卖与实质上的单位福利分房[page]
按照上海市房地局《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》，公房使用权买卖行为应为无效（目前一般是确认无效，但作有效处理）。以前有些单位在分配给职工福利公房时，采取由职工部分出资的做法，单位与职工（或职工家属）签订“购买使用权房的协议”，形式上似公房使用权买卖。在协议履行过程中如发生争议，容易给人造成错觉，，对此承办人应“透过现象看本质”，抓住事物的本质处理案件，而不能将双方的行为视作公房使用权买卖而认定无效。
二、值得研讨的问题
（一）《上海市房屋租赁条例》中的“共同居住人”与《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》中的“同住人”在立法上如何衔接？ 我们认为，上述“共同居住人”与“同住人”，实际上均是对房屋行使使用权的表现形式之一，两者形式上的区别在上述存在的问题中已作分析，那么两者实质上有何区别、在实践中是否会产生冲突呢？如果某人系某公房的“共同居住人”，该公房遇动拆迁，某人因在“本处”无常住户口，而不能成为“同住人”，那么某人的居住问题该如何解决？“共同居住人”与“同住人”实质上的区别什么？是否后者能取得拆迁安置补偿款，而前者不能？此外，城市房屋拆迁管理中，按户籍人口安置的“同住人”与按建筑面积安置的“同住人”享受的权利是否有区别？
（二）拆私还公涉及的公房使用权问题
因城市房屋拆迁时可采取各种不同的安置方式（如有的是拆私还私，有的是拆私还公、拆公还公等），加上拆迁安置适用的政策前后不同（如以前是按被拆迁房屋内的户籍人口进行安置，现在是按被拆迁房屋的建筑面积进行安置），且不少被拆迁人拆迁安置公房后，以售后公房的形式购买下产权，因而诉讼到法院的涉及房屋使用权的案件情况纷繁复杂，审理难度较大。其中“拆私还公”涉及的公房使用权，有几个问题值得研讨：
1、 拆迁分得多套公房，当事人对其中一套房屋使用权发生争议进行诉讼的，法院该如何处理？是按照一份拆迁安置协议将其他房屋共同作为争议标的、所有安置人员作为当事人处理，还是以有争议的一套公房住房调配单为依据，调配单上所列人员作为当事人处理？如何体现不告不理原则？
如某案原告原有私房于1999年6月动迁后安置分得本市某路某号102室、501室、502室三套公房，安置人员6人，住房调配单上被告被列为502室的调配人员之一。因家庭矛盾，经原告同意，被告实际居住在102室。后被告与原告之子婚姻关系解除，原告以自己为102室公房承租人为由诉讼来院，要求被告迁出102室。
本案涉及到对当事人的争议范围如何确定问题。当事人只起诉102室房屋使用权，如法院仅处理该一套房屋，根据住房调配单，被告的住房份额在502室，似乎应判决支持原告的诉讼请求。但如此判决，被告的住房问题如何解决？是由原告另行起诉，还是直接由法院将其他房屋均作为本案争议标的处理？如将其他房屋均作为本案争议标的处理，是否违反“不告不理”的原则？是否因此加重了当事人的诉讼负担（多支出诉讼费用）？
2、拆迁按户籍人口安置分得多套公房，其中几套已由承租人购买下产权，其余被安置人员对该产权房是否仍享有居住使用权及动迁补偿的权利？
沪高法（1996）250号上海市高级人民法院关于印发《处理公有住房出售后纠纷若干意见》的通知第18条规定：“房屋产权人要求无产权的原公房同住人迁让的，对有抚养、监护关系的同住人应保护其房屋居住使用权；对其他同住人可根据其在他处有无住房等情况，分别作出处理”。该处“同住人”应理解为《新条例》的“共同居住人”，该条规定总的来说较为原则，未区分房屋来源等情况，对拆迁时按户籍人口安置的“同住人”如判决迁出的，是否应补偿、如何补偿未作具体规定，故建议有关部门对此予以明确。[page]
3、拆私还公，原产权人非公房承租人的，原产权人的地位如何确定？
拆私还公安置的公房，原私房产权人有的因各种原因，并不是安置公房的承租人。对此，原产权人是否享有优惠权利？能否作为准“承租人”？原产权人死亡后其配偶能否作为“共同居住人”对系争公房享有居住权？
（三）关于按政策从新疆等地回沪人员及其子女对房屋动拆迁补偿款分割的权利
按回沪政策，新疆等地知青及其子女首先必须在沪落实户籍，故不少知青及其子女投亲靠友将户籍迁入亲属朋友家中。因户籍地住房紧张，知青及其子女只能在外借房居住，故“人户分离”的现象较为普遍。平时尚能相安无事，一旦户籍地房屋遇动拆迁，知青及其子女为房屋安置补偿款问题，极易与在沪亲属一方产生纠纷。《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第五十四规定“拆迁人给予房屋承租人的货币补偿款、安置房屋归房屋承租人及其同住人共有”。根据解释，同住人是指“在被拆迁居住房屋处有本市常住户口，拆迁许可证核发之日时在该房屋处已实际居住生活一年以上（特殊情况除外），且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。结婚、出生可以不受上述居住一年和他处有无住房条件的限制”。回沪知青及其子女因“人户分离”，不能满足上述“实际居住生活一年以上”的要求。市高院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》第五条第一款第3项规定：“在被拆迁公有居住房屋处有本市常住户口，因家庭矛盾、居住困难等原因在外借房居住，他处也未取得福利性房屋的，可被视为同住人”。回沪知青及其子女的情况即符合该项规定，属“同住人”的一种“特殊情况”，有权分得房屋安置补偿款。但如果回沪知青及其子女在户籍迁入被拆迁房屋处时曾作出承诺，对拆迁房“只报户口，不享受居住等权利”的，则应按照上述《解答》第六条规定处理，即应认可该承诺或协议的效力。
（四）私改房屋落实政策时带房客归还，现产权人要求房客迁出，法院该如何处理？
根据国家私房改造落实政策，私改房屋只发还产权，不腾退房屋，房屋都是带房客归还。房客是在私改房屋公管期间取得租赁权，故双方的纠纷属于历史遗留问题。根据最高法院、城乡建设环境保护部的法（研）发（1987）30号文件规定：“法院在审理房屋案件中，遇到有关落实私房政策的案件，私房因社会主义改造遗留问题，文革期间被挤占、没收的私人房产问题，建国初期代管的港澳台胞私房政策问题等，应移送当地落实私房政策规定处理”，另按照《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知（法发〖1992〗38号）》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷……，均不属于人民法院主管范围，当事人为此提起诉讼的，人民法院应依法不予受理或驳回起诉”的规定，双方的纠纷属于历史遗留问题，应裁定驳回原告起诉。
三、建议和对策
（一）审判人员应加强对涉及公房使用权法律法规、规范性文件的学习
目前涉及公房使用权的法律法规和规范性文件，主要是最高院《关于审理离婚案件中公房使用、承租若干问题的解答》，《上海市房屋租赁条例》及市房地资源管理局的贯彻实施意见（一）、（二），《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，市高院《关于处理离婚案件涉及房屋问题的几点意见》及《处理公有住房出售后纠纷若干意见》等，审判人员均应及时理解，正确把握。
（二）住房制度改革应注意加强对原“同住人”、“共同居住人”权利的保护
本市现有的住房制度改革相关法律法规，对公有住宅售后管理的规定，仅限于公房出售后房屋的管理、维修、资金筹集等，但对公房出售后原“同住人”、“共同居住人”的权利如何保护，缺乏相应的法律规定。 [page]
（三）进一步加强涉及公房使用权的立法
公房使用权问题，涉及到公民的切身利益，具有普遍性、广泛性的特点，此类纠纷的处理，稍有不慎，极易引起矛盾激化，影响社会稳定。但目前《民法通则》等对此均未作相应规定，现有判决依据，主要是地方性法规，市房地产主管机关所作的规范性文件，只能作为参考，不能直接引用条文，效力层次较底，影响法院裁判的权威性。故建议加强立法，提高涉及公房使用权的立法层次。
（作者单位：审判监督庭）
