公房使用权的用益物权
案例介绍：某甲承租某单位的公有商业用房，在承租使用期间，出租人即某单位，同时也是租赁房屋的产权人，根据市房产局、物价局联合下发的直管工商业用房协议租金及分路段租金指导标准的文件要求，将直管的商业用房的租金标准以月每平方米为单位做出统一上调，由于公房租赁带有我国计划经济时期特有的福利属性，因而即使是上调后的租金标准也同比于市场租金低廉很多，因而大部分承租人均随后与某单位开始履行新租金，唯某甲从此开始拒绝支付租金，不但不同意执行新租金标准，而且也不再按照原租金标准向某单位履行租金支付义务，同时某单位还了解到某甲在承租期间早已将租赁房屋转租给他人经营使用，就这样在多次催缴与协商均无果的情况下，某单位以某甲为被告、以房屋实际经营者即转租的承租人为第三人，诉至人民法院，请求解除与某甲之间的租赁关系。
一审法院认为，某甲与某单位依法建立房屋租赁合同关系，某单位作为出租人根据政府文件对自管房屋施行租金协议价格并不违反法律、行政法规的强制性规定，对某单位的诉讼请求予以支持。由于某单位与某甲没有签订书面的房屋租赁合同，当事人对租赁期限没有约定或者约定不明的，视为不定期租赁合同，对于租赁合同，出租人有权随时解除合同。鉴定某甲不同意增加租金，双方已经终止了租赁合同关系，某甲与转租的承租人应当腾空、返还房屋。
一审判决生效后，某甲申请再审，经人民法院再审审理认为，当事人的合法权益应受法律保护，某甲所取得的房屋使用权与一般租赁合同的承租使用权性质不同，这种使用权与一般的租赁合同承租使用权相比虽均称为房屋承租使用权，但就其产生的原因不同从而性质不同，公房使用权人在法律允许的范围内，对房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，这种权利应属于用益物权，系物权的一种，具有可追夺的特征，据此某甲对租赁房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利，撤销原审判决，驳回某单位的诉讼请求。
经笔者了解，上述判决的依据是某中级人民法院的《关于审理房地产案件若干问题的处理意见》中“关于未经产权人同意转让公有住房使用权行为的效力问题”中的部分意见观点，该观点自然段的全文是“公房承租使用权是我国特有的公房租赁制度的产物，公房承租使用权具有社会福利性质，多属承租人劳动剩余价值的再分配。与一般租赁合同的承租使用权相比，二者虽均称为房屋承租使用权，但其产生的原因不同，从而导致其性质不同。公有住房使用权人在法律允许的范围内，对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利。这种权利应属于用益物权，系物权的一种，具有不可追夺的特征。使用权人在未经产权人同意的情况下转让公有住房使用权的行为，并未改变房屋所有权的归属，不会对产权人的产权造成任何侵害，而且我国目前尚无法律、法规禁止这种交易行为。北京、沈阳等地政府已经允许公有住房使用权上市交易，并要求产权单位予以配合。允许公房使用权自由交易可以促使社会财富加速流通，产生更大效益。因此，应认定这种交易行为是合法有效的。”
就此，公房使用权应属于用益物权吗，笔者借此谈谈粗浅认识：
所谓的公房使用权，应是指我国城镇居民以名义上的租赁，实质上的福利分配所取得的对“国家”所有的房屋租赁权。它包括产权属于房产管理部门直管公房和产权属于单位所有的自管公房，这种单位福利分房制度是我国计划经济体制下福利住房分配特色的体现。通常公房使用权的承租人，均是企业事业单位或者国家机关工作人员，其所分得的房屋面积大小与其工龄、职务级别、贡献大小、家庭人口等诸多因素密切相关，由此建立起的职工与单位或者国家房产管理部门之间的房屋承租关系，但住房的所有权仍归单位所有，职工以支付低租金使用。诸此的公房使用权虽然随着市场经济的蓬勃发展，以及房屋商品化即房改制度的深入推行已经越来越少，但仍不鲜见。[page]
关于公房使用权的法律性质，据笔者了解，在理论界分歧很大，比较有代表性有债权说、居住权说、自物权说、他物权说：
1、债权说。持这一观点的理论者认为，国家做为公房的所有权人，授权房产行政主管部门将公房出租给职工使用，由职工支付租金，已经形成一种租赁合同关系。
2、居住权说。持这一观点的理论者认为，公房使用权与居住权人对他人所有的住房及其附着物所享有的占有、使用、收益的居住权的法律特征相似，因此公房使用权应以居住权明确。
3、自物权说。持这一观点的理论者认为，公房租赁是依据变相工资分配方式建立起来的租赁关系，不是真正合同法意义上的租赁关系，这种使用权具有所有权性质，本质是物权，即民事主体以自己劳动获得的权利，象劳动报酬一样。
4、用益物权说。持这一观点的理论者认为，公房使用权由于具备使用权人对公房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化，使用权没有期限限制，所有权人行使所有权受到使用权人的限制，以及公房还凝结着职工的劳动价值，基本符合用益物权特征，因此属于用益物权。
笔者认为，按照国务院“将现行的实物福利分房制度逐步转变为货币工资分配制度，由住房通过商品交换（买房或租房），取得住房的所有权或使用权”的精神，房改时国家和各级政府制定并实施了将公房使用权由福利待遇转变为商品的政策措施，具体办法是将职工无偿住用公房的福利待遇转变成货币补贴，货币补贴分做两部分，一部分以住房补贴形式加入个人工资，一部分以住房公积金的形式作为个人购房资金，以此卸掉公有住宅作为福利待遇的包袱，成为城镇住宅市场的商品。也就是说，无偿居住公房的福利待遇已经转变为货币补贴归个人享有，公房使用权已经成为住宅市场的商品，成为承租人与出租人订立租赁合同的标的物。因此，公房使用权应属于一种合同权利，不再具有社会福利性，公房使用权人与房屋产权人之间系属于普通租赁合同关系，一旦发生租赁纠纷，应依据我国《合同法》予以规范与调整。
1、“公房使用权人在法律允许的范围内对公有住房享有占有、使用、部分收益和有限处分的权利属于用益物权”的观点没有法律依据。
《民法通则》为我国用益物权制度奠定了基础，第81条规定：“国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民开采。国家保护合法的采矿权。公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利义务，依照法律由承包合同规定。”当然，《民法通则》中对用益物权的规定还十分简略笼统。此后的《农村土地承包法》进一步确立了农村土地承包经营权制度，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》建立了我国的国有土地使用权制度，《矿产资源法》确立了探矿权、采矿权制度，《海域使用管理法》确立了海域使用权制度，《水法》确立了取水权制度，《渔业法》确立了养殖权、捕劳权制度，可以说用益物权的体系大体形成。但各种用益物权分散于诸多单行法当中，新颁布的《物权法》将用益物权统一起来，进行了科学体系化的规定，确立了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四种主要的用益物权。而目前的法律规定中，没有把公房使用权规定为用益物权，那么根据物权只能依据法律的强制性规定而设立、不得依意思自由创设或变更物权种类、内容、效力和公示方法的物权法定原则，目前实践当中的将公房使用权列属于用益物权没有法律依据。
