各县（区）人民政府，市政府各部门，市经济技术开发区商贸园、工业园管委会：
《巴中市人民政府全面推进依法行政五年规划（2004-2008年）》已经市政府第19次常务会议审定，现印发你们，请认真贯彻实施。
二00五年二月十八日
巴中市人民政府全面推进依法行政五年规划（2004-2008年）
为认真贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），全面推进依法行政，建设法治政府，结合巴中实际，制定《巴中市人民政府全面推进依法行政五年规划》。
一、全面推进依法行政的指导思想和目标
1、指导思想。按《纲要》要求，我市各级政府全面推进依法行政，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法、法律和法规、规章赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进我市社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。
2、《全面推进依法行政五年规划》的目标。
（1）基本实现政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。市政府对全市的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能转变到位。市政府与区、县政府之间、市政府各部门之间的职能比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制初步形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制初步建立。
（2）各级政府制定规范性文件应符合宪法、法律、行政法规规定的权限和程序，充分反映社会经济发展的需要和最广大人民的根本利益，为我市的社会物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
（3）法律、法规、规章和规范性文件在我市得到正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。行政违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和问题的能力明显增强。
（4）各级政府及政府各部门科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度初步形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
（5）各级政府及政府各部门的高效、便捷、成本低廉的防范，化解社会矛盾的机制初步形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
（6）政府及部门的行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本形成，政府的层级监督和专门监督有效加强，行政监督效能明显提高。
（7）全市各级政府行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围初步形成；依法行政的能力有效增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
二、全面推进依法行政的基本原则和基本要求
3、基本原则。我市全面推进依法行政，要严格遵守《纲要》规定的原则，结合巴中实际：必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进我市经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进我市的社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
4、基本要求。《纲要》规定的基本要求，各级政府及部门应严格遵守。
（1）合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章和规范性文件的规定进行；没有法律、法规、规章和规范性文件的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
（2）合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵守公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采取损害当事人权益的方式。
（3）程序规范。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
（4）高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
（5）诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
（6）权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规和规章赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
三、切实转变政府职能，建立民主科学决策机制
5、进一步转变政府职能。全市各级政府及政府各部门要依法全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，要以贯彻行政许可法为契机，减少行政许可项目，规范行政许可行为，推进政府职能转变。大力推进政企分开、政事分开、政社分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。转变政府经济调节和市场监管的方式，主要运用经济手段和法律手段管理经济，履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，初步建设成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等社会管理职能。加强对各种突发事件的预警研究和报告，制订应急预案，完善政府对突发事件的应急处理机制，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。建立劳动就业和社会保障制度。强化公共服务职能、公共服务意识，经过五年努力，基本建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。
6、推进政府职责、机构和编制的法定化。各级政府应当适应完善社会主义市场经济体制的需要，以及机构改革的变化，按照法定程序和权限调整政府职责、设置组织机构、确立人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议的协调机制，减少行政机关的职能交叉和重叠。
7、完善依法行政的财政保障机制。按照建立公共财政框架的要求，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的"小金库"；严格实行"收支两条线"管理，行政事业性收费、罚没收入等非税收入必须全部上缴财政，严禁以支定收或收支挂钩；行政经费和行政执法经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
8、改革行政管理方式。各级政府及各部门要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段管理经济社会事务。积极探索利用行政规划、行政指导、行政合同等方式，实现行政管理目标。行政规划未经法定程序不得随意更改；行政指导不得具有强制性；行政机关订立涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政合同应当依法通过招标、拍卖等公开竞争方式决定。
9、推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息，并创造条件，使公众能够方便、及时地查阅政府信息。各级政府要建立健全政府信息公开工作协调机制，及时总结经验，大力推进政府信息公开，加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围，尽快实现政府部门间的信息互通和资源共享，提高政府办事效率，创新管理方式，方便人民群众。
10、建立健全民主科学决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权。完善政府内部决策规则。建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。不断完善行政决策程序，涉及本地区经济社会发展的重大决策事项及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。与人民群众利益密切相关的决策事项，应当公开征求公众意见。行政决策公布施行前，应当经过政府法制机构的合法性论证。除依法应当保密的外，行政决策的事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。建立决策监督机制和责任追究制度，明确监督主体、内容、对象、程序和监督方式，按照"谁决策、谁负责"的原则，加强对决策活动的监督，实现决策权与决策责任相统一。
四、坚持法制统一原则，加强政府规范性文件制定工作
11、提高规范性文件质量。各级政府及各部门制定规范性文件，要遵循和反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法制保障。规范性文件的内容要具体、明确，要有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
12、按照法定权限和程序制定规范性文件。除法律、法规、规章另有规定之外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和市、县（区）人民政府的派出机构，不得制定规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。建立和完善规范性文件的合法性审核制度、广泛论证制度、公开发布制度。凡未经法制机构进行合法性审核的规范性文件，一律不得发布；凡未经公开发布的规范性文件，一律不得执行。
13、完善规范性文件的修改、废止和清理制度。适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，规范性文件的制定机关要及时修改或者废止规范性文件。上位法对原有法律规范作出重大调整的，规范性文件制定机关应当在上位法实施前进行修订。有关机关、组织和公民认为法律规范之间存在矛盾和冲突的，可以向有管辖权的政府法制机构提出，经研究提出处理意见后，按法定程序处理。规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当对其实施情况进行评估，通常每年一次。实施机关应当将评估意见及时报告制定机关，制定机关要定期对规范性文件进行清理。
五、改革行政执法体制，规范行政执法行为
14、深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，积极推进相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权。行政机关下设多个机构行使行政执法权的，应当合并组建综合执法机构。完善行政机关的内部监管制约机制，实行行政执法调查、审核、听证、决定相分离制度，建立健全投诉举报、评议考核、过错责任追究、罚缴分离等制度。
15、严格按照法定程序行使权力，履行职责。行政机关在作出对关系人不利的行政决定之前，应当告知管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行使决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。对造成严重后果的行政机关及工作人员要依法承担行政责任和法律责任。
16、建立行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。政府法制机构应当加强行政执法案卷文书的检查、指导。
17、建立行政执法主体资格制度和行政执法人员资格认证制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要定期清理、确认并向社会公告行政执法主体。进一步完善"统一培训、统一教材、统一考试、统一发证"的资格认证制度。行政执法人员必须参加行政执法资格考试，考试合格，方可取得省政府统一颁发的行政执法证件。没有取得行政执法证件的，不得从事行政执法工作。未经年审的行政执法证件一律吊销。进一步巩固行政执法队伍教育管理的成果，继续抓好省政府《关于加强行政执法人员队伍教育管理工作的通知》（川府函[2003]168号）和省政府办公厅《转发省政府法制办、省人事厅、省监察厅〈关于违反行政执法"十不准"规定的处理办法〉的通知》（川办函[2003]117号）的贯彻落实。
18、全面推行行政执法责任制。各级政府要在原有基础上进一步抓好行政执法责任制工作，严格依法界定执法岗位，规范执法程序。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应听取公众的意见。各级政府及部门要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法，总结并逐步推广行政执法人员计分管理制度。
六、逐步建立高效、便捷的防范、化解社会矛盾的机制
19、积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制。充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对公民纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。积极探索在各类事业单位、各类协会、城市社区、工业园区等建立人民调解组织，开展人民调解工作。
20、切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要进一步完善信访制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全，任何行政机关和个人不得以任何理由或借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员。对可以通过行政复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。
七、完善行政监督制度，强化对行政行为的监督
21、自觉接受人大监督、政协的民主监督和人民法院的司法监督。各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受质询，依法报送备案规范性文件。自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩；影响较大的行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当依法履行。
22、加强对规范性文件的监督。规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理并将处理结果告知当事人。
23、加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。审查行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要采取网上申请行政复议等便民措施，探索建立行政复议审理简易程序。建立行政复议听证制度和案卷公开查询制度。实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍建设。各级行政复议机关从事行政复议工作的人员不得少于2人。行政复议经费应列入财政预算。对违反行政复议法规定的行为，依法追究法律责任。
24、创新层级监督机制。上级行政机关应当健全和完善重大行政处罚备案、重大行政许可备案、行政执法监督、行政执法统计等制度，强化对下级行政机关具体行政行为的监督。各级政府要探索层级监督的新方式，充分发挥政府法制机构对行政执法活动的监督职能。
25、严格执行行政赔偿和补偿制度。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，行政赔偿费用依法由财政纳入预算予以保障。赔偿义务机关应当依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。赔偿义务机关赔偿后，应当对有故意和重大过失的工作人员依法追偿。明确行政补偿范围、标准、对象和程序，建立健全行政补偿制度。探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。
26、加强专门监督。各级行政机关要配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督，并与检察机关密切配合，形成监督合力。
27、强化社会监督。全市各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
八、增强依法行政观念，提高依法行政能力
28、不断提高领导干部依法行政的能力和水平。要建立领导干部学法制度和任职前法律知识考试制度，各级各部门的领导干部必须带头学习和掌握。宪法、法律、法规和规章。各级各部门每年应当举办2次法制讲座，人事和政府法制部门应当定期举办领导干部依法行政知识培训班，处级领导干部每3年至少接受一次专门培训，实行领导干部任职前法律知识考试制度。要把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。
29、建立行政机关工作人员学法制度。各级行政机关工作人员要通过学法增强法律意识，提高法律素质。要采取自学和集中相结合的方式搞好法律知识的学习，行政机关的工作人员每年必须保证至少40学时的依法行政知识的学习和培训时间。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容。
30、建立行政机关及其工作人员依法行政考核制度。各级政府要完善政府目标考核管理办法，把依法行政工作作为各级人民政府目标考核的重要内容，政府法制机构应积极参与全面推进依法行政专项目标考核。依法行政工作考核不合格的，责令限期改正。完善行政机关工作人员的考核制度，把依法行政工作作为考核行政机关工作人员的重要内容。各级人事部门、政府法制机构应当定期对行政机关工作人员进行依法行政能力考试。
31、积极营造遵法守法、依法维权的良好环境。各级政府要广泛深入地宣传依法行政知识，营造依法行政的良好环境。要采取开辟专栏、学习辅导、专家访谈、法律咨询等多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
九、明确责任，加强领导，切实推进依法行政工作
32、切实加强对依法行政工作的领导。各级政府和政府各部门要从"立党为公、执政为民"的高度，真正把依法行政作为政府运作的基本准则，切实加强和改进对推进依法行政工作的领导。各级政府要建立依法行政工作的领导协调机构，各级、各部门的行政首长作为第一责任人，对本地、本部门推进依法行政工作负总责；分管领导作为直接主管责任人，要加强协调、指导和督促，形成一级抓一级，逐级抓落实的组织领导体系。
33、明确责任，科学规划，严肃纪律。各级政府和政府各部门要结合本地区、本部门的经济和社会发展的实际，制定具体办法和配套措施，确定不同的重点，有计划、有步骤地推进依法行政。做到五年有规划、年度有安排，将《纲要》的规定落到实处。市政府每年对县（区）人民政府和政府各部门贯彻《纲要》的情况进行监督检查，对贯彻落实《纲要》和本规划不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。
34、分解推进依法行政的各项任务。各级政府、政府各部门要把《纲要》和本规划规定的各项工作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人"三落实"，牵头部门和单位要切实担负起统筹协调的责任，其他责任单位要主动配合，共同完成好所承担的任务。各责任部门和单位要注重制度建设，抓紧制定和完善《纲要》及本规划的配套政策措施，以创新的精神做好工作。
35、大力宣传《纲要》。各级政府、政府各部门要抓紧制定宣传方案，采取多种形式，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容，把思想统一到《纲要》的精神上来。要通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，不断加深对《纲要》的理解，市、县（区）人民政府及其部门的法制机构要切实承担起学习、宣传、培训的组织工作。
36、定期报告推进依法行政工作情况。各级政府推进依法行政的情况，每年应当向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告，政府各部门应当向本级人民政府报告，省以下垂直管理部门应当向上一级行政机关报告。对本级人大及其常委会和上级行政机关提出的依法行政方面的批评、意见，应当及时整改，并将整改情况及时上报。
37、切实加强政府法制机构建设。各级政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，切实加强政府法制机构建设。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。各级政府要为法制机构充实必要的专业人才，把政府法制工作经费和依法行政工作经费纳入预算予以保障，大力推进政府法制信息化建设。政府法制机构要加强自身建设，不断提高政治素质和业务素质，为贯彻执行《纲要》和市政府的《五年规划》，全面推进依法行政作出应有的贡献。
巴中市人民政府
粤公网安备 44010602002221号