关于中国法律解释体制的思考（一）

一、规范和事实层面的描述

自1949年以来，中国的宪法和法律先后多次就法律解释问题作出规定。[1]1949年9月通过的中央人民政府组织法第七条中规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律。1954年宪法第三十一条规定，全国人大常委会有权解释法律，1975年宪法保留了此项权力，1978年宪法和1982年宪法则更进一步，增加了全国人大常委会“解释宪法”的权力。1979年通过、1983年修订的法院组织法第三十三条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释。”全国人大常委会还于1955年和1981年先后两次就法律解释问题作出专门决议，其中后者在前者的基础上[2]就法律解释的对象、主体、权限划分、内容、争议解决等方面作了原则性的规定，从而确立了当代中国的法律解释体制的基本框架。

1981年五届全国人大第19次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》，包括以下四项原则性规定：(1)凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；(2)凡属于法院审判工作或检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则分歧，报请全国人大常委会解释或决定；(3)不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释；(4)凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常委会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

从上述四项规定来看，在法律解释的对象上，前三项涉及的是全国人大及其常委会制定的法律（基本法律和法律）的解释，第四项涉及的是省级人大及其常委会制定的地方性法规的解释。[3]在法律解释的主体上，包括全国人大常委会、最高法院、最高检察院、国务院及其主管部门、省级人大常委会和省级政府主管部门。在法律解释权限的划分上，贯穿了以下思路，即在中央和地方之间、立法机关和实施机关之间以及实施机关的不同职能部门之间（包括司法机关和行政机关之间、司法机关相互间和行政机关相互间）进行划分。在法律解释的内容上，包括了对条文本身进一步明确界限或作补充规定，以及解决法律如何具体应用问题，因而是全方位的。在法律解释争议的解决上，则进一步强调了全国人大常委会的主导地位。

下面，我们再对法律解释的实际做法包括一些更具体的规定作一概要描述，从中不仅可以看到更为丰富的法律解释实践、一些新的发展，而且还可以发现，法律解释的实践在许多重要的方面并没有顺着上述决议划定的轨迹运行。

1.1996年5月15日八届全国人大常委会第19次会议通过《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》，这是全国人大常委会第一次以明示的方式进行法律解释。[4]由于全国人大常委会是每两个月举行一次会议，根本不可能承担经常性的法律解释任务，自1979年以来，各地、各部门要求全国人大常委会进行解释的法律问题，一般直接向全国人大常委会的法制工作委员会提出，由它作出答复（包括书面答复、电话答复等）[5]，但是，由于法制工作委员会在法律上没有立法解释权，这些答复尽管具有实效，却不具有明确的法律效力。[6]

2.全国人大常委会在自己制定的“法律”中，一般总是授权有关机构制定“实施条例”、“实施办法”、“实施细则”或“补充规定”，这些机构包括国务院、国务院主管部门（前提是报国务院批准）、省级政府（有些要求报国务院批准）、省级地方人大常委会等，而这些实施规定又进一步按照行政法规、地方性法规或行政规章的方式，对解释问题作出规定（见下面的5、6两点）。[7]这构成了“法律”解释权的一种显著流向。全国人大制定的“基本法律”中，有一些也有这种授权[8]，从而也形成这种流向。

3.司法解释活动极其频繁，不仅名称繁多，内容广泛，而且绝大多数属于不针对具体个案的抽象解释。[9]各种名称大致有“意见”、“解释”、“解答”、“规定”、“决定”、“办法”、“批复”、“答复”、“通知”、“复函”、“函”、“纪要”等，其中，在内容上主要有四类：(1)就司法工作中具体应用法律的问题主动作出的解释和对请示、来函所作的各种答复；[10](2)对司法工作的有关操作规范所作的规定；[11](3)直接对法律条文规定所作的解释；[12](4)直接对某一法律所作的系统全面的解释，例如，《民法通则》有156条，最高法院审判委员会通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》有200条（1990年12月5日的修改稿增至230条）；《继承法》有37条，1最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国继承法〉若干问题的意见》有64条；《行政诉讼法》有75条，最高人民法院审判委员会通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》有115条。这类解释具有明显的立法性质，因而最引人注目也最遭人非议，不过它们在发布前，通常要征求各方面包括全国人大常委会法工委的意见。

4.从司法解释的主体看，有些是由最高法院或最高检察院单独作出，有些是由它们联合作出，有些是由它们与相关的政府主管部门甚至全国人大常委会的法制工作委员会联合作出。另外，许多司法解释即使不是联合作出，也要征求有关国家职能部门的意见，如1987年1月14日最高法院《关于三代以内的旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》中有言：“经征求全国人大常委会法制工作委员会和民政部等单位的意见后，我们研究认为，……”。

5.1981年的法律解释决议没有关于行政法规解释的内容，实际做法是：凡国务院自行制定颁布的法规，有些在附则中规定由国务院解释，有些没有规定由谁解释，但多数情况下是授权法规所涉及的主管部门制定实施细则和（或）解释；如果是部门制定报国务院批准颁布的法规，一般由制定部门解释。（这里要附带指出的是，国务院各部门、各级地方政府制定颁布的各种行政规章，一般都有关于规章解释的规定，而且都是规定解释权属于制定者自己或者自己的下属机构。） [page]

6.关于省级、省会市和经国务院批准的较大市的地方性法规的解释。许多地方性法规在文中没有关于法规解释的规定（其中有些规定由本级政府制定“实施办法”[13]），但大多数地方性法规都作出了规定，其中，有些规定的是“法规的解释”（主体一般为本级地方人大常委会），绝大多数规定的是法规“具体应用问题”的解释。对于法规“具体应用问题”，一般规定由法规所涉及的本级政府主管部门负责解释（有些同时规定由同级政府制定“实施办法”），但也有一些规定由本级政府解释，或者同时规定由本级政府制定“实施办法”和解释，还有少数规定由本级政府法制局解释。[14]

二、内含的基本观念

分析当代中国法律解释体制的条文规定和实际做法，可以认为其中包含了关于法律解释和法律解释权的下述基本观念：

1.事实上没有对制定法的迷信，法律解释为法律实施和法律发展所必需。

在人们的心目中，法制建设的一个首要目标是要做到“有法可依”，因此，要持续不断地进行立法，以图最终建立一个部类齐全、上下层次分明、前后左右关系和谐的完备的法律体系。所谓完备，就是指在社会生活需要法律调整的各个领域、各个方面都制定有相应的法律。但是，这种建立完备的法律体系的观念，在社会现实生活中，迄今还是一种理想层面的评价性观念，而且，顺着法律与社会生活需要对应的思路考虑问题，也许我们永远也不可能通过立法达到人们心目中的完备标准（由此说来又有哪个国家能自称立法完备呢？）。事实上，自1804年《法国民法典》以来，伴随着以法国和德国为首的大陆法系国家的法典化进程，那种确信制定法完美无缺和逻辑自足、因而彻底否定法官的自由裁量权[15]的观念，虽曾在整个19世纪盛极一时，但随后不仅在理论上受到批判，[16]而且也没有为实际生活所印证。

从实践的层面分析，真正主导人们法律实践的观念，恰恰不是充分自足的制定法观念，而是不断演进完善的制定法观念。这一点在对法律解释必要性的认识上表现得极为明显。由前述可知，当代中国的法律实践对法律解释的必要性一贯持肯定态度，立法上对法律解释的规定则是全方位的，不仅在法律“具体应用”的层面上，而且还在法律本身“进一步明确界限或作补充规定”的意义上肯定法律解释。联系学理上和实践中人们对法律解释意义的阐述，这种对法律解释必要性的全方位规定[17]可以具体表述如下：任何法律规范都是抽象、概括的规定，要适用到现实生活中具体的人和事，需要法律解释的媒介作用；任何法律规范都应该具有稳定性，要适应现实生活和人们认识的不断发展变化，需要法律解释；法律适用不得不面对和克服法律规范自身存在的模糊和歧义，从而需要法律解释；由于各种原因，法律规范本身存在缺漏，也需要把法律解释作为拾遗补缺的重要手段之一。就中国而言，由于国土辽阔，人口、民族众多，地区发展不平衡，在法律的普遍规定与特殊调整和具体适用之间，矛盾就尤为突出，法律解释在中国法治实践中的意义也就特别重大。因此，法律解释是法律实施的一个基本前提，也是法律发展的一种重要方式。

【作者简介】
张志铭，中国人民大学教授、博士生导师。

【注释】
[1]本文所讲的法律解释基本上是指对宪法、基本法律、法律行政法规和地方性法规的解释，但在研究中，笔者也尽可能把部门规章、各级地方政府规章以及其他一些规范性文件的解释收入思考的背景。
[2]1955年6月全国人大常委会通过的《关于解释法律问题的决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定；凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高法院审判委员会进行解释。
[3]第四项规定是富有扩展意味的，随着地方性法规制定权“下放”到省会市和国务院批准的较大市的人大及其常委会，此项规定的适用范围也在延伸。
[4]关于立法者对法律的解释，人们主要提到四种存在形式：(1)在法律本文尤其是本文的附则中规定解释性条款；(2)有关部门基于法律（如商标法、专利法、著作权法、婚姻法等）中的授权所制定的“实施细则”或“补充规定”；(3)法律在提请审议通过时所附带的说明；(4)全国人大常委会针对法律实施过程中提出的问题作出的“决定”、“决议”和“补充规定”。参见拙作《当代中国的法律解释问题研究》，《中国社会科学》1996年第五期。其实，立法解释与立法中的解释现象并不相同（后面我们将论及这点），以上四种形式属于立法和立法文献的范畴，都不能算立法解释。
[5]如1990年全国人大常委会法制工作委员会《关于如何理解和执行法律若干问题的解答（一）（二）》汇集了26条解答。本文提到的解释，属1990年前的，一般可从吉林人民出版社1990年、1991年出版的《中华人民共和国法律规范性解释集成》及其增补本中查到。
[6]要指出的是，全国人大常委会法工委曾与最高法院、最高检察院、公安部、司法部等部门联合进行过法律解释，如1984年3月24日《关于正在服刑的罪犯和被羁押的人的选举权问题的联合通知》和1986年7月10日《关于劳教工作干警适用刑法关于司法工作人员规定的通知》。这些事例表明，法工委在以立法机关的身分从事不单纯是事实上的法律解释。
[7]例如，《商标法》第四十二条规定：“本法的实施细则，由国务院工商行政管理部门制定，报国务院批准施行。”《商标法实施细则》第四十八条规定：“本实施细则由国家工商行政管理局负责解释。”
[8]例如，《中华人民共和国经济合同法》第五十六条规定：“国务院有关部门和各省、市、自治区人民政府可以根据本法制定实施条例，报国务院批准施行。”
[9]把司法解释权集中于最高司法机关，那么，即使法律上将司法解释定义在解决法律“如何具体应用”的意义上，其抽象性质也不可避免。
[10]这类解释和答复，有些是针对某一类案件，如最高法院于1983年9月30日、12月30日和1985年8月21日先后三次作出的《关于人民法院审判严重刑事犯罪案件中具体应用法律的若干问题的答复》；有些是针对某一种案件，如1987年8月21日最高法院和最高检察院《关于严格依法处理道路交通肇事案件的通知》；有些针对的则是问题，如1988年2月9日最高法院《关于海关扣留走私罪嫌疑人的时间可否折抵刑期的批复》。民事方面的答复一般还针对具体个案，但在标题中往往加以类型化的处理（以问题性质命名，不提当事者），如1988年1月22日《最高人民法院关于继父母与继子女形成的权利义务关系能否解除的批复》。 [page]
[11]如1983年9月14日最高法院、最高检察院、公安部、安全部和司法部作出的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》，1984年8月30日最高法院审判委员会通过的《民事诉讼收费办法（试行）》，1984年11月28日最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》。
[12]如1986年6月21日最高法院和最高检察院《关于刑法第一百一十四条规定的犯罪主体的适用范围的联合通知》，1988年3月16日最高法院、最高检察院《关于如何适用刑法第一百五十三条的批复》。
[13]按照通常理解，这种“实施办法”本身就带有解释的意义，而且“实施办法”中一般都有关于“具体应用问题”的解释的规定。
[14]地方性法规的解释与行政法规的解释一样，迄今没有得到研究者的重视。此处对地方性法规解释情况的概括，主要以1992和1993年《中国法律年鉴》（中国法律年鉴社出版）所选载的61件地方性法规为根据。
[15]立法和司法严格分权，主张裁判的合法性原则，严格限制法官的自由裁量权，是近代或现代法治的一种基本观念和实践，作为对前近代或现代司法专制的反动，它曾表现出矫枉过正的态势，下文中提到的《法国民法典》的明确规定和盛行于19世纪的概念法学的观念，可谓明证。
[16]参见梁慧星《民法解释学》（中国政法大学出版社1995年）第五章“20世纪民法解释学的新发展”。
[17]但是，法律解释（包括立法解释）与立法是不同性质的活动，在这种对法律解释必要性的“全方位规定”中，存在混淆法律解释与立法界限的现象。对此，本文将在后面论及。