职能管辖，又称立案管辖，是指公安司法机关（指公安机关、国家安全机关、检察机关、人民法院、监狱和军队保卫部门，以下同。）在直接受理刑事案件范围上的分工。职能管辖是专门机关依法独立行使职权原则和公安司法机关分工负责、互相配合、互相制约原则在直接受理案件问题上的具体体现。划分职能管辖应当考虑以下两个因素：一是公安司法机关各自的性质和职能；二是案件的复杂情况。职能管辖既是追究犯罪的司法权力在公安司法机关各部门之间的分配，又是公安司法机关各部门承担的追究犯罪，维护稳定的法定职责。
刑事诉讼法有关职能管辖的规定是原则性的，粗线条的。迄今为止，公安司法机关尚未像1979年12月15日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》那样，对职能管辖作出一个具体明确的划分。但是，职能管辖尚未明确，可刑事案件已大量存在，这迫切需要明确职能管辖，以便及时、有效地同犯罪作斗争。我们认为，有必要根据刑事诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法制工作委员会1998年1月19 日联合制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下称《六部门联合规定》）的精神，从理论上对职能管辖作出具体的划分，以便指导司法实践，并为制定更为完整、科学的职能管辖提供参考意见。
本着先易后难的精神，采用排除法，我们拟按人民法院、人民检察院、国家安全机关、监狱、军队保卫部门和公安机关的顺序叙述职能管辖。并对立法中的一些问题提出解决办法，以便在具体划分职能管辖时予以明确。
一、人民法院直接受理的刑事案件
根据刑事诉讼法第170条的规定， 人民法院直接受理的刑事案件有：
（一）告诉才处理的案件
1.侮辱罪（刑法第246条）；2.诽谤罪（刑法第246条）；3.暴力干涉婚姻自由罪（刑法第250条）；4.虐待罪（刑法第260条）；5.侵占罪（刑法第270条）。
在这五种告诉才处理的案件中，有以下几个问题需要研究：
第一，告诉才处理的案件，不仅限于被害人告诉。因为根据刑法第98条和刑诉法第88条的规定，虽然告诉才处理是指被害人告诉才处理。但是如果被害人受强制、威吓无法告诉的，人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权向人民法院起诉。人民法院应当依法受理。检察机关对自诉案件行使告诉时，有几个问题需要研究：一是案件是否需要侦查机关或侦查部门进行侦查。一般而言，检察机关起诉的案件，都要经过侦查机关或侦查部门侦查。但是，就告诉才处理的案件而言检察机关行使告诉权时，无须经过侦查机关或部门的侦查。这是因为这类案件原来是由被害人行使告诉权的，被害人进行告诉时不需经过任何侦查，被害人提出相应的证据就可进行告诉。只有在被害人受到强制、威吓时，才可由检察机关进行告诉。检察机关毕竟不是案件的当事人，行使告诉权时应当事先进行调查，收集必要的证据，才能使告诉有所根据。检察机关拥有侦查权，又是代替被害人告诉的相对比较轻的自诉案件，因此，此类案件不需侦查机关或部门进行侦查。二是检察机关行使告诉权时，应当由哪个部门具体承担。我们认为，此项告诉应当由检察机关起诉部门承担。这是因为告诉权实质上是一种起诉权，而检察机关起诉业务归口于审查起诉部门，这样一方面可以发挥审查起诉部门在出庭公诉方面的优势，另一方面审查起诉部门可以依法行使侦查权，进行必要的调查工作，收集证据，查清事实。三是检察机关进行告诉的过程中被害人要求撤诉或被害人要求与被告人自行和解时怎么办。我们认为，尽管检察机关代替被害人行使告诉权，表明国家对自诉案件的干预，但这并不因此而改变自诉案件的性质。因此，检察机关遇到此种情况，在查明被害人出于自主自愿而撤诉的，应当予以接受，不能意气用事坚持起诉。四是检察机关在告诉过程中被告人提起反诉的，怎么处理。自诉案件的重要特点之一，是被告人在诉讼过程中有权对自诉人提起反诉，从而使自己成为反诉中的自诉人，而使自诉中的自诉人成为反诉中的被告人。在这种“互诉”中检察机关如何处理呢？我们认为，首先必须明确检察机关不是反诉中的被告人，只有自诉中的被害人才是反诉中的被告人，在反诉的情况下，被害人作为反诉的被告人应当依法出庭参加诉讼。被害人一旦介入诉讼，检察机关的告诉权则转移给被害人，成为自诉案件中的监诉人。此后参加自诉活动只以法律监督者的身份出现，对自诉活动进行监督。事实上，检察机关代替被害人行使告诉权具有诉讼代理与法律监督的双重性质，诉讼代理权由于被害人参加诉讼而归于消灭，则剩下的只有法律监督之权。当然，如果被害人要求检察机关告诉的，检察机关应当做好解释工作，讲明检察机关行使告诉权是在被害人受强制、威吓时而行使的，现在被害人已介入诉讼，则检察机关的代理告诉权应归还于被害人。但监诉权应继续行使。因为刑事诉讼法第8条明确规定， “人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。鉴于自诉案件的特点，检察机关应当慎重行使告诉权，在被害人有近亲属的情况下，应当由近亲属行使告诉权，只有在被害人无近亲属，或其近亲属丧失行为能力无法告诉的情况下，检察机关才行使告诉权。以免在诉讼过程中因被害人要求撤诉、自行和解、被告人反诉以及人民法院进行调解时难以及时有效地作出抉择。[page]
第二，有些情况下告诉才处理的案件是公诉案件。
根据刑法第246条的规定，侮辱罪、诽谤罪虽然是自诉案件， 但“严重危害社会秩序和国家利益的除外”，应当按公诉案件来对待，根据刑法第257条、第260条的规定，暴力干涉他人婚姻自由案、虐待案，如果致使被害人死亡的，则由自诉转为公诉，应当由公安机关侦查，由人民检察院提起公诉，不能再按自诉案件来对待了。这里有两个问题需要研究：
一是何谓“严重危害社会秩序和国家利益”？刑法没有明文规定，司法解释尚付阙如，我们认为，侮辱罪、诽谤罪中的严重危害社会秩序和国家利益应当指：（1）侮辱、诽谤行为情节特别严重， 引起了被害人自杀身亡或者精神失常等严重后果；（2 ）造成恶劣的社会影响和社会秩序的混乱，如在公共场所实施侮辱诽谤行为，造成交通堵塞和社会秩序混乱；（3）侮辱、诽谤党和国家领导人、外国元首、 外交代表等特定对象，造成恶劣的政治影响等。二是何谓“致使被害人重伤、死亡”？根据刑法第257条的规定， 暴力干涉婚姻自由罪致使被害人死亡的，为公诉案件。这里的致使被害人死亡，是指行为人对被害人实施捆绑、吊打、不给吃饭、喝水、不让休息等手段，导致被害人不堪忍受而自杀，或长期遭受折磨而使身心健康受到摧残，而引起被害人死亡的后果。行为人在实施暴力时并没有非法剥夺被害人生命的故意，只想让被害人放弃自主的婚姻，但使用的手段却未考虑被害人的生命安全。“致使被害人死亡”既要看行为人的主观目的，还要看暴力手段，如果暴力手段是采用杀伤的工具而不顾被害人死活直接实施这种杀伤行为而造成被害人重伤、死亡的，不属于暴力干涉婚姻自由致使被害人死亡，而属于故意伤害罪或故意杀人罪了。
根据刑法第260条的规定，虐待罪致使被害人重伤、死亡的， 属于公诉案件。这里的“致使被害人重伤、死亡”，是指由于被害人经常受虐待，健康逐渐被损害，导致重伤或死亡的，或者是被害人因不堪忍受虐待的痛苦而自杀的。重伤、死亡结果的出现不是行为人所追求的，却与虐待行为之间有着因果关系。
第三，侵占罪作为告诉才处理的案件是否合适？
刑法第270条将侵占代为保管的他人财物、侵占他人遗忘物、 侵占埋藏物的行为规定为犯罪（两高将上述行为定名为侵占罪）并规定“本条罪，告诉的才处理。”我们认为，此罪应当作为公诉案件由公安机关直接立案侦查，具体理由如下：
首先，侵占罪是由类推适用盗窃罪演化而来的。这说明侵占行为曾与盗窃行为最相类似，尽管刑法把它作为一个独立的罪名，但这种行为的隐蔽性决定了它应当由公安机关进行侦查较为适宜。[page]
其次，被害人收集证据受限制。在侵占他人遗忘物的情况下，被害人只能主张遗忘物在侵占人处，但又无其他证据，特别是侵占人拒不交出他人遗忘物，而又矢口否认此事时，被害人没有搜查权，拿不到确凿的证据，无法向法院起诉。即使向法院起诉，法院也会依照刑事诉讼法第171条第1款第2项的规定，说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。 被害人的权益无法受到保护，行为人的犯罪行为难以受到追究。
最后，侵占罪中的侵占埋藏物的犯罪对象是埋藏物。埋藏物是指长时间埋藏于地下已不能明确其所有人的财富。分为天然物和人工物两种。我国民法通则第89条规定，“所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有。”由此可见，如果将侵占罪作为告诉才处理的案件，则国家财产难以得到有效的保护。
总之，从维护被害人的合法权益和保护国家财产不受侵犯，以及有效地进行刑事诉讼的角度来看，侵占罪不应当列为自诉案件。建议公安司法机关划分刑事案件的职能管辖时，将此案件划入公诉案件，由公安机关直接立案侦查。或者将刑法第270条第1款规定的“将代为保管的他人财物非法占为己有”的行为规定为告诉才处理。因为这种保管关系明确，利于被害人举证。而侵占遗忘物、侵占埋藏物的行为则不应当列为告诉才处理的范围。目前，司法实践中公安机关直接受理此类案件的，检察机关不应以属自诉案件为由拒绝受理审查逮捕和审查起诉，而应当从维护国家和公民利益出发，确保案件的及时查处，积极予以配合，作好审查逮捕和审查起诉工作。人民法院也应当对人民检察院起诉的这类案件开庭审判。如果以自诉案件为由不予受理审判，要求被害人自行起诉，只能造成诉讼资源的浪费。另外，即使是自诉案件也不排斥国家干预原则的存在，即被害人因受威吓无法告诉的，人民检察院也可以告诉。
（二）被害人有证据证明的轻微的刑事案件。根据六部门联合规定第4条的规定， “被害人有证据证明的轻微刑事案件”是指被害人有证据证明的下列刑事案件：①故意伤害案（轻伤）；②重婚案；③遗弃案；④妨害通信自由案；⑤非法侵入他人住宅案；⑥生产、销售伪劣商品案（严重危害社会秩序和国家利益的除外）；⑦侵犯知识产权案件（严重危害社会秩序和国家利益的除外）；⑧属于刑法分则第4章、第5章规定的，对被告人可以判处3 年以下有期徒刑以下刑罚的其他轻微刑事案件。
上述所列8项案件中，被害人直接向人民法院起诉的， 人民法院应当依法受理，对其中证据不足、可由公安机关受理的，应当移送公安机关立案侦查。被害人向公安机关控告的，公安机关应当受理。伪证罪、拒不执行判决裁定罪由公安机关立案侦查。六部门联合规定中关于人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”的范围与1996年12月20日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第1条第（二）项规定的同类案件的范围相比， 有四点变化：一是将侵犯著作权案与假冒注册商标案扩展到整个侵犯知识产权案，罪名由2个增加到7个，即假冒注册商标罪；销售假冒注册商标的商品罪；非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪；假冒专利罪；侵犯著作权罪；销售侵权复制品罪；侵犯商业秘密罪。二是增加了生产、销售伪劣商品案件（严重危害社会秩序和国家利益的除外）和属于刑法分则第四章、第五章规定的，对被告人可以判处3 年有期徒刑以下刑罚的其他轻微刑事案件。三是取消了“威胁、殴打司法工作人员或诉讼参与人，严重扰乱法庭秩序案（新刑法确立的罪名为”扰乱法庭秩序罪“）。四是明确了伪证罪、拒不执行判决裁定罪由公安机关立案侦查。[page]
在上述“被害人有证据证明的轻微刑事案件”中，有以下几个问题需要研究：
第一，如何理解生产、销售伪劣商品案件中的“严重危害社会秩序和国家利益”。刑法第三章第一节生产、销售伪劣商品罪中的9 个罪名（即生产、销售伪劣产品罪；生产、销售假药罪；生产、销售劣药罪；生产、销售不符合卫生标准的食品罪；生产、销售有毒、有害食品罪；生产、销售不符合标准的医用器材罪；生产、销售不符合安全标准的产品罪；生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪；生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪）中没有关于“严重危害社会秩序和国家利益”的规定，只有“销售金额”、“对人体健康等造成严重危害的”、“后果特别严重的”等规定。所以，如何理解和掌握“严重危害社会秩序和国家利益”就成为确定法院直接受理此类案件范围的重要前提。我们认为，研究这一问题必须明确以下几点：首先，“严重危害社会秩序和国家利益”不是生产、销售伪劣商品罪的构成要件。因为刑法没有对生产、销售伪劣商品罪中的各个具体罪名的构成要件和加重处罚的情节用“严重危害社会秩序和国家利益”加以限制。其次，“严重危害社会秩序和国家利益”应从以下几个方面来掌握：（1）生产、 销售伪劣商品的数量特别巨大， 涉及的面广，跨省、市、区的；（2）造成的危害后果严重， 如致人死亡或多人重伤的，如山西假酒案、周口假药案；（3）造成的损失严重， 如造成大面积农田绝收；（4）非法获利大，生产、销售伪劣商品获取非法收入巨大的；（5）生产、 销售伪劣商品罪是跨国或跨境实施的， 造成恶劣影响的；（6）实施生产、销售伪劣商品罪的同时伴有其他违法犯罪行为的，如偷税罪、妨害公务罪等。
鉴于刑法在生产、销售伪劣商品罪中未规定“严重危害社会秩序和国家利益”这一法定情节，在确定人民法院直接受理此类案件时，可以从法定刑来考虑划分公安机关和人民法院的职能管辖。在生产、销售伪劣商品罪的9个罪名中，有6个罪名的法定刑中有3 年以下有期徒刑这个量刑档次。有3个罪名的法定刑中有5年以下有期徒刑这个量刑档次。这样一来，我们可以用最低法定刑即3年或5年以下有期徒刑这一量刑档次作为划分公安机关和人民法院直接受理生产、销售伪劣商品罪的标准。也就是说凡是可能判处3年或5年以下有期徒刑的案件，由人民法院直接受理，凡是可能判处3年或5年以上有期徒刑的案件，由公安机关侦查。这种意见是针对六部门联合规定第4条第（6）项中已明确规定“生产、销售伪劣商品罪”划归人民法院直接受理的情况下，而作出的一种不得已的选择。我们认为，从实际出发生产、销售伪劣商品罪中的9 个罪名都应当由公安机关进行侦查，而不问是否严重危害社会秩序和国家利益。因为（1）生产、销售伪劣商品罪的犯罪手段比较隐蔽，如要揭露、证实犯罪，需要进行大量的调查取证工作。而且大都需要动用侦查手段和大量的警力，这些都要求公安机关来承担，因为人民法院的审判力量有限，也无侦查权；（2）生产、销售伪劣商品罪均为法人犯罪。 法人犯罪是一种有组织、有系统、专业化很强的犯罪，要侦破这种犯罪，需要进行艰苦的调查取证工作，有时会遇到有组织的抵抗和围攻，因此侦查此类案件由公安机关进行，可以充分发挥他们的同犯罪作斗争的机动性、整体性的作用。（3）生产、 销售伪劣商品罪的被害人多为不特定的多数人，是众多的消费者，就每个消费者的个人损失而言可能不大，他们可以承受得了，往往忍气吞声，不去起诉，认为起诉得不偿失，所以，消费者不愿承担讼累而放弃起诉。这样不利于惩罚犯罪，保护公民的合法权益。（4）生产、销售伪劣商品罪往往是甲地生产乙地销售，产、供、销一条龙。犯罪涉及面广、调查取证困难较多，而且异地执行拘留、逮捕时还要通知当地的公安机关配合，由法院进行这项工作十分不便。特别是目前人民法院的刑事审判任务很重，难以投入更多的力量搞调查取证工作。（5）从刑事诉讼的发展趋势来看，控辩分立， 控审分离是刑事诉讼民主化科学化的必然要求。如果人民法院受理生产、销售伪劣商品罪案，又不得不进行大量的调查取证工作，则有集控诉与审判于一身之嫌，不符合刑事诉讼发展的客观要求。6 ）同一类犯罪用是否“严重危害社会秩序和国家利益”来区分两个机关的管辖，也是不科学的。且不说“严重危害社会秩序和国家利益”这一标准需单独作司法解释来界定，而司法解释又严重落后于司法实践的需要，单就这类案件本身而言，有时案件受理之初可能暴露的不全面，显得不太严重，但待到水落石出之时，就已超出法院直接受理范围，届时再转给公安机关处理，不仅会造成诉讼成本的浪费，而且会影响案件的及时查处，同时受理此案的法院的法官也有先入为主之嫌。综上所述，我们主张将生产、销售伪劣商品罪统统划归公安机关管辖。[page]
