第五，关于移送管辖与共同管辖的几个问题
六部门联合规定第6条规定， “公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”六部门的上述规定，看起来似乎很明确，但如果实际操作问题仍然很多，需要认真研究解决。
首先，关于移送管辖的问题。无论公安机关还是检察机关都应当将各自侦查中涉及的应当由对方管辖的案件移送给对方，在移送时，是只移送案件线索，还是移送已经侦查过的案件？我们认为，立法本意是移送案件线索，当发现不应当由自己立案侦查的案件时，应当立即移送有管辖权的机关进行侦查。除非遇有紧急情况需要采取紧急措施的外（如犯罪嫌疑人携款潜逃需要立即拘捕），应当将案件移送给有管辖权的机关进行侦查。
在移送管辖时，应当将有关证据材料，包括赃款物一并移送有管辖权的机关。这里所说的证据材料是指已经进行侦查的机关收集到的与自己管辖的案件有关的证据材料，如公安机关侦查的案件中犯罪嫌疑人供认曾向某国家机关工作人员行贿。国家机关工作人员受贿案由检察机关管辖，这时公安机关应当将这一案件线索和行贿人的口供材料一并移送给检察机关查处。
其次，关于共同管辖的问题。这里有两个问题需要研究：一是怎样理解主罪与从罪。在公安机关与检察机关互相牵涉到案件管辖时，尽管六部门联合规定要求以主罪与从罪来决定由谁为主侦查，谁予以配合，但主罪与从罪的标准如何确定？主罪是以法定刑的轻重为准来确定？还是以犯罪嫌疑人的身份高低、影响大小来确定？或是以犯罪涉及的金额多少来确定以及以犯罪嫌疑人在共同犯罪中所处的地位或所起的作用来确定？我们认为， 确立主罪与从罪的区分标准应当遵守以下原则：（1）法定刑衡量原则。即主罪与从罪的区分要看法定刑轻重，如果公安机关管辖的案件的法定刑重，则以公安机关为主侦查，检察机关予以配合。反之亦然。因为主罪应当是重罪，而重罪的法定刑就重。（2 ）犯罪种类多少衡量原则。即主罪与从罪的区分要看犯罪涉及罪名多少，而且以此案中管辖涉及的罪名多的机关为主进行侦查，其他机关予以配合。比如在办理多个罪名的案件中，公安机关侦查中可能涉及到走私罪、诈骗罪、侵占罪和贪污罪。尽管贪污罪由检察机关侦查，但案犯涉及的罪名多数由公安机关管辖的，应当以公安机关为主进行侦查，检察机关予以配合。（3）级别管辖优先原则。 对于查办的案件不仅涉及公安机关和检察机关都有管辖权，而且涉及级别管辖权的问题，即有些案件应由上一级公安机关或检察机关立案侦查的，这种情况下对主罪的确立应当服从级别管辖的需要，即把上级公安机关或检察机关管辖的案件作为主罪，下级公安机关或检察机关管辖的案件作为从罪，这样有利于侦查工作的开展和侦查终结后的移送审查起诉工作的进行。（4 ）主犯身份衡量原则。根据刑法第271条第2款的规定，国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，依照刑法第382条、第383条规定的贪污罪定罪处罚。这样一来，因身份不同有些共同犯罪人可能构成侵占罪，有些共同犯罪人可能构成贪污罪，对于这种共同犯罪行为，因主体身份不同，罪名各异，分属不同的机关来立案侦查，但案件事实又具有不可分性。解决这种罪名不同、但犯罪故意和行为共同的犯罪的职能管辖时，一方面应当考虑以主犯的身份为标准区分主罪与从罪，比如主犯是非国家工作人员，其犯罪性质属侵占，而从犯是国家机关工作人员，其犯罪性质是贪污时，应当由公安机关为主侦查此案，检察机关予以配合，反之亦然。另一方面在主犯身份各异，既有国家工作人员又有非国家工作人员时，应当坚持法定刑衡量原则。即以主犯中法定刑重的且对这些重罪又有管辖权的机关为主进行侦查，其他机关予以配合。比如在国家机关工作人员与非国家机关工作人员共同进行犯罪时，而且都是主犯，国家工作人员是贪污罪的主犯、非国家工作人员是侵占罪的主犯，而贪污罪的法定刑重于侵占罪，此时，应以检察机关为主侦查，公安机关予以配合。[page]
二是为主侦查与配合侦查的协调问题。在具体执行六部门联合规定第6条规定的联合侦查中有一个协调问题需要研究。 比如犯罪嫌疑人的讯问、证据的收集、延押的协调，案件侦查终结的移送等。由于同一案件因主体不同分居不同的机关来办理，在承办机关不同而有些案件事实需要提讯其他犯罪嫌疑人时能否获得直接提讯权，比如同一案件中共同侵占单位财产，因行为人是国家工作人员而构成贪污罪，属检察机关管辖。当检察机关需要提讯因是非国家工作人员而成为侵占罪的犯罪嫌疑人时，是否要经过公安机关同意？我们认为，检察机关应当有提讯权，不须经公安机关同意。
在证据的收集上，尽管犯罪主体具有可分性，但案件事实相互联系，因此在收集证据时，公安机关和检察机关可以同时联合进行，也可以有分享调查结果的权利，即有获得书证、证人证言笔录、讯问犯罪嫌疑人笔录、鉴定结论复印件的权利。证据调查的机关应当无偿提供这些证据的复印件。
在延长羁押期限方面，公安机关和检察机关也应当注意协调。这实际上涉及办案期限，何时侦查终结，能否同时侦查终结的问题。由于这类案件的事实是同一的，查清共同犯罪事实对于及时办结案件具有重要意义。因此，公安机关与检察机关应当对各自办理的有牵连的案件做好协调工作。在决定是否延长羁押期限问题上，配合侦查的机关应当服从为主侦查的机关的决定，这样才能统一行动，保证案件同步进行。
在侦查终结移送起诉时，公安机关和检察机关应当将案件移送同一有管辖权的检察机关审查起诉。负责这类案件审查起诉的机关应当将这种具有牵连关系的犯罪一并起诉，人民法院也应当一并进行审理，这样才有利于查明案件事实，对被告人作出正确的判决，避免量刑上的失衡，同时也符合诉讼经济原则。那种为追究办案数量，人为扩大工作量而将本应当合并处理的案件分开办理的做法应当坚决禁止。
三、国家安全机关直接受理立案侦查的刑事案件
国家安全机关是国家安全的保卫机关，在隐蔽战线同危害国家安全的犯罪行为作斗争。1983年9月2日全国人大常委会作出了《关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》。该决定指出：“第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”由此可见，国家安全机关管辖的案件只有两种，即间谍、特务案件。[page]
在确定国家安全机关具体受理侦查刑法中规定的哪些罪名的问题上，刑诉法和六部门联合规定都无明确规定。在实践中，国家安全机关与公安机关达成的默契是涉及外线作战，即同间谍、特务作斗争的案件由国家安全机关立案侦查，涉及维护国家内部稳定，同颠覆国家政权、煽动颠覆国家政权等犯罪作斗争的案件由公安机关政保部门负责侦查，在具体办案中公安机关与国家安全机关互相配合。
由于公安机关与国家安全机关在案件的具体划分上不明，实践中也有互相争管辖、多头侦查的问题。鉴于这种情况，我们认为还应当对国家安全机关具体管辖的罪名作出列举性的规定。根据全国人大常委会将国家安全机关立案侦查的案件限定在间谍、特务案件，结合刑法的规定，建议将下列案件明确由国家安全机关直接受理立案侦查：
1.背叛祖国罪（刑法第102条）；2.分裂国家罪（刑法第103 条第1款）；3.叛逃罪（刑法第109条）；4.间谍罪（刑法第110条）；5.为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪（刑法第111条）；6.资敌罪（刑法第112条）；7. 非法获取国家秘密罪（刑法第282条第1款）；8.非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品罪（刑法第282条第2款）；9.非法生产、销售间谍专用器材罪（刑法第283条）；10.拒绝提供间谍犯罪证据罪（刑法第311条）；11.故意泄露国家秘密罪（刑法第398条）；12.过失泄露国家秘密罪（刑法第398条）；
我们建议将上述案件划归国家安全机关直接受理立案侦查，主要考虑以下几点：上述案件与间谍、特务犯罪密切相关；上述案件具有隐蔽的特点；上述案件关系国家安危；上述案件与涉密案件有关。根据1989年5月29日国家保密局、最高人民检察院、国家安全部、公安部、 监察部、中纪委联合制定《保密工作部门同检察、国家安全、公安、监察、党的纪检机关查处泄密案件协调配合的办法》第2 条规定保密工作部门发现并认为属于触犯《刑法》第97条（现应为第110条、第111条）或《保密法》第32条的规定，“需要追究刑事责任的泄密案件，应立即将有关材料和查处意见移送相应的国家安全机关；未设置国家安全机关的地方，应移送相应的公安机关”。由此可见，我们作出上述管辖划分是必要和可行的。
四、军队保卫部门直接受理立案侦查的案件
1991年12月29日全国人民代表大会常务委员会《关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》规定，“中国人民解放军保卫部门承担军队内部发生的刑事案件的侦查工作，同公安机关对刑事案件的侦查工作性质是相同的，因此，军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件，可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。”刑事诉讼法第225条规定， 军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。军队保卫部门办理刑事案件，适用本法的有关规定。实践中，军队保卫部门侦查的发生在军队内部的刑事案件主要有两类：一是军队内部发生的普通刑事案件，如杀人案、盗窃案；二是军人违反职责方面的犯罪案件。根据刑法已将惩治军人违反职责罪的有关内容列入刑法第七章危害国防利益罪、第八章军人违反职责罪的现实情况，我们认为，军队保卫部门直接受理立案侦查的刑事案件，应当包括以下三类：[page]
1.发生在军队内部的普通刑事案件；
2.刑法第七章危害国防利益罪中应当由军队保卫部门直接受理侦查的案件：破坏武器装备、军事设施、军事通信罪（刑法第369条）； 聚众冲击军事禁区罪（刑法第371条第1款）；聚众扰乱军事禁区罪（刑法第371条第2款）；战时造谣扰乱军心罪（刑法第378条）。 上述犯罪案件均系原惩治军人违反职责罪暂行条例明文规定的犯罪，因此应当归军队保卫部门予以侦查。而本章中的其他犯罪案件，则应根据情况由公安机关与军队保卫部门互相配合进行侦查。但不能笼统地说本章罪均由公安机关管辖；
（3）刑法第10章军人违反职责罪的31个罪名：（1）战时违抗命令罪（刑法第421条）；（2）隐瞒、谎报军情罪（刑法第421条）；（3）拒传、假传军令罪（刑法第422条）；（4）投降罪（刑法第423条）；（5）战时临阵脱逃罪（刑法第424条）；（6）擅离、 玩忽军事职守罪（刑法第425条）；（7）阻碍执行军事职务罪（刑法第426条）；（8）指使部属违反职责罪（刑法第427条）；（9）违令作战消极罪（刑法第428条）；（10）拒不救援友邻部队罪（刑法第429条）；（11）军人叛逃罪（刑法第430条）；（12）非法获取军事秘密罪（刑法第 431条第1款）；（13）为境外窃取、刺探、收买、非法提供军事秘密罪（刑法第431条第2款）；（14）故意泄露军事秘密罪（刑法第432条）；（15 ）过失泄露军事秘密罪（刑法第432条）；（16 ）战时造谣惑众罪（刑法第433条）；（17）战时自伤罪（刑法第434条）；（18）逃离部队罪（刑法第435条）； （19）武器装备肇事罪（刑法第436条）；（20 ）擅自改变武器装备编配用途罪（刑法第437条）；（21）盗窃、 抢夺武器装备、军用物资罪（刑法第438条）；（22）非法出卖、 转让武器装备罪（刑法第439条）；（23）遗弃武器装备罪（刑法第440条）；（24）遗失武器装备罪（刑法第441条）；（25）擅自出卖、 转让军队房地产罪（刑法第442条）；（26）虐待部属罪（刑法第443条）；（27）遗弃伤病军人罪（刑法第444条）；（28 ）战时拒不救治伤病军人罪（刑法第445条）；（29）战时残害居民、掠夺居民财物罪（刑法第446条）；（30）私放俘虏罪（刑法第447条）；（31）虐待俘虏罪（刑法第448条）。
五、监狱直接受理立案侦查的案件
刑事诉讼法第225条规定， “对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。监狱办理刑事案件，适用本法的有关规定。”监狱是改造罪犯的场所。关押的是罪犯，因此改造与反改造的斗争十分激烈。为了维护改造场所的秩序，揭露和惩治监狱内罪犯的重新犯罪活动显得十分重要。在长期的监管改造工作中，我国的监狱管理部门建立了自己的狱内侦查组织和工作制度，在揭露证实狱内犯罪，维护监管改造秩序中发挥了重要作用。因此，修改后的刑事诉讼法确立了监狱的侦查机关的地位。[page]
监狱行使侦查权，其案件管辖的范围仅限于监狱内罪犯的犯罪案件。这是监狱侦查的一个重要特点。狱内侦查的案件难以作出具体划分。这是因为狱内侦查主要是以罪犯为对象和犯罪地点在监狱来划分管辖的，狱中的罪犯犯任何犯罪案件都由监狱来侦查，狱内常见的犯罪主要有：（1）破坏监管秩序罪；（2）脱逃罪；（3）劫夺被押解人员罪；（4）组织越狱罪；（5）暴动越狱罪；（6）聚众持械劫狱罪；（7 ）杀人罪；（8）伤害罪；（9）放火罪；（10）投毒罪；（11）盗窃罪；（12）破坏生产经营罪。
尽管狱内侦查的主要对象是正在服刑改造的在押罪犯，但狱内犯罪的情况也比较复杂，有的是在押犯与监狱内部人员或狱外人员相互勾结作案的；有的是在押犯与境内外敌对势力相勾结作案。因此，实践中常常会遇到监狱与有关的公安机关、国家安全机关、检察机关密切配合的问题。
第一，对在押罪犯与监狱内部人员或狱外人员勾结犯罪的案件，主犯是监狱在押罪犯的，侦破工作以监狱为主，必要时，请当地公安机关协助。
第二，监狱内部人员或狱外人员与在押犯勾结作案，主犯是监狱内部人员或狱外人员的，侦查工作以当地公安机关为主，监狱予以配合。
第三，对监狱在押罪犯与境内外敌对势力勾结的案件，由国家安全机关为主进行侦查，监狱予以配合。
第四，对在押犯判决时没有被发现的罪行，由监狱负责进行侦查，有关公安机关收集的证据材料应当移送监狱，由监狱将有关案卷材料移送人民检察院处理。
第五，狱内发生的各类案件由监狱负责侦查破案，特大案件和涉及两个以上监狱的重大案件，由省（自治区、直辖市）监狱管理局负责指导和协调侦查。
六、公安机关直接受理立案侦查的案件
一般说来，人民法院、人民检察院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱直接受理立案侦查的案件范围确定之后，公安机关直接受理立案侦查的案件也就明确了。但是，由于刑事诉讼法和六部门的联合规定并未具体明确规定所有有侦查权机关的案件管辖范围，而公安机关1998年5月15日公布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第14 条规定，“按照刑事诉讼法对刑事案件管辖分工的规定，除贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、暴力取证、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，监管人员殴打、体罚虐待被监管人的犯罪、军人违反职责的犯罪，经省级以上人民检察院批准的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，以及自诉案件以外，其他刑事案件由公安机关管辖。对人民法院直接受理的被害人有证据证明的刑事案件，因证据不足驳回自诉，可以由公安机关受理并移交的，公安机关应当受理。”[page]
公安机关自行确定的职能管辖的案件范围至少存在以下问题：
1.与检察机关直接受理立案侦查的案件范围不协调。如检察机关将“国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举案”（刑法第256 条）列为自行侦查的案件，显然与公安机关划定的立案侦查的案件范围不一致。按照刑事诉讼法和六部门联合规定的精神，检察机关将国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举罪划归自己管辖是不妥当的，因为这超出了检察机关依法管辖的范围。检察机关在将破坏选举罪划归自己管辖时，主要考虑两点：一是破坏选举罪原由检察机关管辖，积累了必要的办案经验；二是将破坏选举罪限定在国家机关工作人员利用职权实施这个范围，便于发挥检察机关同职务犯罪作斗争，开展法律监督的职能作用。我们认为，从严格执法的角度讲，检察机关将国家机关工作人员利用职权实施的破坏选举罪列入自侦案件范围是不妥当的，此类案件也应当由公安机关来侦查。实践中，往往是国家机关工作人员与非国家工作人员勾结作案，如果同一案件因主体不同分别由公安机关与检察机关共同管辖不便有效地开展工作，立法应当尽量避免两个机关共同管辖而导致执行中的扯皮现象。
2.没有明确划分出国家安全机关直接立案的案件范围。《公安机关办理刑事案件程序规定》没有将国家安全机关直接立案侦查的间谍、特务案件划分出去，这与刑事诉讼法、全国人大常委会的有关规定不一致，应当改正。目前解决这一问题的办法有两个：一是公安机关修改此规定，明确将应由国家安全机关立案侦查的案件排除在自己的管辖范围之外；二是由国家安全机关自己公布直接立案侦查的案件范围。我们认为第二种办法简便易行，因为国家安全机关尚未制定这方面的规定，可以弥补这一不足。
3.对应当由军队保卫部门侦查的案件的列举尚没有穷尽。虽然《公安机关办理刑事案件程序规定》也将“军人违反职责的犯罪”排除在公安机关管辖的范围之外，但军队保卫部门侦查的案件范围远不限于“军人违反职责的犯罪”。因为刑法第七章危害国防利益罪中的有些罪名就是原《惩治军人违反职责罪暂行条例》中规定的，如刑法第369 条破坏武器装备、军事设施、军事通信罪，就是原军职罪中第12条规定的内容，只不过增加了破坏军事通信的内容。也就是说有些罪名原本就是军队保卫部门负责侦查的。因此，公安机关应当修改这一管辖规定，将应当由军队保卫部门侦查的案件划归军队保卫部门管辖。
4.对狱内侦查问题未提及也与刑事诉讼法确立监狱侦查权的规定不协调。在司法实践中并非像《公安机关办理刑事案件程序规定》确立的公安机关管辖的案件范围那样宽。在监狱内犯罪的案件并不由公安机关侦查，而由监狱侦查，这一点刑事诉讼法已经明确，司法部门也已制定了狱内侦查的有关规定，对狱侦案件的范围作出了原则性的规定。所以，我们在研究管辖问题时，必须尊重这一客观事实。[page]
综上所述，公安机关在执行案件辖的有关规定时，应当充分注意和尊重有关机关的案件管辖权，做到不越权，不渎职。
