论刑罚执行的法律监督

关键词: 刑罚执行/法律监督/检察机关

内容提要: 刑罚执行法律监督是指检察机关依照法律规定对刑罚执行机关执行刑罚的活动是否合法进行的监督。刑罚执行法律监督具有专门性、规范性、非管理性和内容特定性等特点，其具有法律上和理论上的依据。刑罚执行法律监督的价值在于保证刑罚执行的合法性，从而实现保障人权和保护社会的目的。刑罚执行法律监督的手段比较单一，但具有一定的法律约束力。

刑罚执行处于刑事诉讼的最后阶段，其效果直接关系着国家刑罚权的运行和整个刑事司法的权威性。因此，必须构建有效的刑罚执行监督体系。在这个体系中，由检察机关对刑罚执行进行的法律监督是专门的监督，比其他监督更具有优势。本文就刑罚执行法律监督的几个问题做了探讨，以期有益于刑罚执行和刑罚执行法律监督工作。
一、刑罚执行法律监督的概念与特点
刑罚执行法律监督是指检察机关依照法律规定，对刑罚执行机关执行刑罚的活动是否合法进行的监督。刑罚执行法律监督具有如下特点：
（一）专门性
专门性是指检察机关以法律监督为其专门职责，因此有别于党纪、舆论、媒体监督，而具有专门性。人民检察院是国家法律监督机关，但并不意味着它就是唯一能够监督国家法律实施的机关，除了人民检察院对法律实施进行监督以外，还有党纪、舆论、媒体等也可以对法律的实施进行监督。但是，检察机关却是唯一的以法律监督为其基本职责的专门的国家机关。刑罚执行监督作为检察监督工作的一个重要组成部分，它监督的目标单一，内容、对象明确，监督方式规范，是专门履行对刑罚执行进行监督的职能部门。
（二）规范性
规范性是指检察机关对刑罚执行活动的监督是根据法律的明确授权并按照法律规定的程序所实施，属于规范性而非任意性的法律行为。检察机关对刑罚执行监督的对象、范围、措施、手段与实行监督的条件与程序，都由法律作出明确规定。检察机关在履行刑罚执行监督职能时，必须严格依照法律的有关规定进行。
（三）非管理性
非管理性监督是指不具有管理权限的国家机关采用特定法律手段对其他国家机关、组织和公民进行的监督，这种监督通常并不导致行为的直接改变，而是引起一个特定的审议性法律程序，由被监督机关及其上级机关根据监督机关提供的情况和提出的建议对被监督事项作出处理。①检察机关与刑罚执行机关之间不存在领导与被领导或管理与被管理的关系，检察机关对刑罚执行机关执行刑罚时的不合法行为，不能直接纠正，只能提出纠正意见或引起一个特定的审议性法律程序。所以，刑罚执行法律监督具有非管理性。
（四）内容特定性
刑罚执行法律监督的内容是特定的，由法律明确规定，即对刑罚执行活动是否合法进行监督。它包含两层意思：一是限于刑罚执行活动。对于执行机关的其他活动不进行监督。二是对活动的合法性进行监督。合法性既包括刑罚执行活动程序是否合法，也包括实体处理是否合法。对于执行机关合法性以内的活动，也即法律赋予的自由裁量权以内的活动不进行监督。
二、刑罚执行法律监督的根据
（一）刑罚执行法律监督的法律根据
《中华人民共和国宪法》第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关”。1996年3月17日全国人大八届第四次会议修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”《刑事诉讼法》第二百一十五条、第二百二十二条还分别规定人民检察院有权对罪犯的暂予监外执行、减刑、假释的不当依法提出纠正意见。1990年3月17日国务院颁布的《看守所条例》第八条规定：“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。1994年12月29日第八届人大常委会通过的《监狱法》第六条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法依法实行监督。”1979年7月1日第五届全国人大二次会议通过的《人民检察院组织法》第五条第五项规定：“人民检察院对刑事案件的判决、裁定执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”第十九条规定：“人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时，应通知执行机关予以纠正。人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活动有违法情况时，应通知主管机关予以纠正。”
（二）刑罚执行法律监督的理论基础
“只要是权力，总有扩张的倾向，有滥用的可能，因此权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里。”②刑罚执行权是用于兑现刑罚的实体权，它所具有的强制性、独立性以及相对的封闭性特点，使其潜藏着更大的侵犯公民权利的可能，将其全面置于法律控制之下，道理是不言自明的。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”③以何种权力来制约刑罚执行权？由于我国并没有像西方国家那样采取三权分立的模式，而是采取人民代表大会制，并设置法律监督权，以保障法律的统一实施。所以，在我国，刑罚执行监督是通过检察机关的法律监督来保证刑罚执行权的合法行使。刑罚执行法律监督的合理性在于权力制约机理。刑罚执行权虽然也存在其他监督，但由于不是专门的，不足以保证刑罚执行权的合法行使，也不能替代检察权的法律监督。
三、刑罚执行法律监督的价值
刑罚执行法律监督的目的自然是保证刑罚执行的合法，而刑罚执行的目的无非是兑现刑罚权。刑罚的目的就是预防犯罪。预防犯罪则体现社会保护的价值。检察机关行使法律监督权是以国家的名义进行，其必然考虑国家或社会的利益。“检察权在执行监督中更倾向于对惩罚到位的要求，更愿意充当社会安全保卫者的角色，这或许可以解释检察权为什么有时宁愿放弃主动地位，站在行刑权一边。”④实际上，法律监督的要义不在于监督民众是否守法，而是监督执法者是否依法。监督执法者是否依法，其根本目的之一还在于避免执法者利用权力侵犯公民的基本人权。可以说，法律监督权的确立实际上是为了保障人权而生。
刑罚执行权的滥用要么损害社会保护价值，要么侵害受刑人的人权。作为保证刑罚执行正确合法的法律监督权，自然要实现社会保护和人权保障这两方面的价值。只不过在不同时期倾向性应有所不同。在目前，检察机关对刑罚执行的法律监督更应凸显人权保障。
保障人权是现代法治社会的标志，也是必须恪守的准则。我国批准加入了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，2004年修改《宪法》又明确规定“国家尊重和保障人权”。政法机关尊重和保障人权，不仅要为广大人民群众共同和普遍的人权提供完善的司法保障，也要切实尊重和保护行政管理相对人、违法行为人、犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员以及被害人的诉讼权利和其他合法权利。刑罚执行和刑罚执行法律监督中都要贯彻人权保障的理念。这里的人权主要是指服刑人员的人权。对于判处刑罚的犯罪分子来说，其人身自由受到限制或剥夺，同普通公民相比，必然丧失某些权利，但是，对未加剥夺的权利，其仍然像普通公民那样具有，并不应当受到侵犯。《监狱法》第七条第一款规定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”。2001年最高人民检察院《关于监所检察工作若干问题的规定》第一条第二款规定：“监所检察工作的任务是：依法对刑罚执行和监管活动实行监督，查办监管人员的职务犯罪案件，打击在押人员的犯罪活动，维护监管场所的稳定，保护被监管人员的合法权益，保障国家法律的统一正确实施。”所以，对刑罚执行进行法律监督，检察机关不仅要关注刑罚执行的正确运行，更要关注受刑人生存状态与权利状态，防止受刑人遭受刑罚执行权异变造成的伤害。如果不能够保障受刑人的合法权利，检察机关不仅有违现行宪法的设定初衷，丧失了作为法律监督者的身份，而且保证刑罚执行的正确实施这一目的也无法达到了。[page]
四、刑罚执行法律监督权的性质与内容
刑罚执行法律监督权是一种什么样的权力？这种权力又包含哪些权项？有的学者认为应把刑罚执行的监督权定位在建议权的行使上；而有的学者认为应将刑罚执行的监督权定位在对被监督者决定和行为的纠正权；有些学者则认为，应将刑罚执行的监督权定位于对法律实施的督促权。还有学者认为，对于刑罚执行监督的法律定位，首先应该包含有对刑罚执行机关执行刑罚活动过程的知情权；其次，刑罚执行监督应对执行机关执行过程中的决定都有依法进行建议、纠正的权力；最后，刑罚执行监督，还应对于执行机关违法执行行为享有启动特定程序的权力。
也有同志从实务角度提出要赋予检察机关广泛的一般调查权和要求协助调查权、减刑、假释裁定程序参与权和抗诉权。⑤还有同志认为，检察机关介入刑罚执行过程的权力应该是完整的检察权。一项完整的检察权，其组织构成必须包括知情权、调查权、审查权、建议权这四个权项（要素）。另外，对刑罚的变更执行，应改由人民检察院行使提请权。从法理上讲，对刑罚执行变更的提请类似于提出追诉犯罪的量刑建议，按照类似于检察机关审查起诉的程序建立刑罚变更执行的提请程序是合理的。⑥
监督，是指查看，或者督促某一机关去做某项事情。作为监督者，不是积极做这个事情的人，是作为第三者，对某一个机关或团体做什么事，在第三者立场上去看，查看，如果对方不做或不正确做的话，去督促对方做或提醒对方改正。这就是监督的基本含义。法律监督权具有非管理性，不是实体处置权，属于程序性权力。首先，监督不是管理领导，不能直接改正对方的错误。法律监督权不包含直接纠正权。其次，监督者不是当事者，不能直接参与当事者的活动，全部或部分代替当事者。参与是通过介入被监督者的权力行使的过程，了解被监督者权力行使的情况。虽然参与本身增加了权力的透明度，有助于防止权力的滥用，但是，对于特定的、专门的监督主体来说，过多参与、经常参与或者常规性的参与也可能混淆监督者与被监督者之间的权力范围和责任界限，使监督者与被监督者一体化，容易导致监督失灵。有些同志提出的“对刑罚的变更执行，应改由人民检察院行使提请权”的观点就不妥当，违背了监督理论。
我们认为，法律监督权包含两项权能：一是查看（知情）权，一是督促（建议）权。就刑罚执行法律监督权来说，查看（知情）权应包括对刑罚执行机关执行刑罚活动随时检查权、随时约谈受刑人权、要求执行机关提供相关材料权、一定的调查权等；督促（建议）权包括建议权和启动特定程序的权力。
监所检察部门有些同志抱怨知情权没有保障，很难发现违法情形。这一方面与法律规定不完善有关，另一方面也与监督部门工作方法有关。实际上，“检察权通常不会受到受罚人的抵制，而依照规则要求，执行机关须与监督部门面对面地执法，监督部门则可以对执行权背对背地实行监督，因此检察部门仍可获悉执行活动的大量信息。”⑦在目前立法规定情况下，监督部门应当把了解执行机关违法信息的视角从执行机关移向受刑人。因为一是监督部门是受刑人合法权益的维护者，受刑人不仅不会抵触，还很欢迎。二是执行机关是否违法，受刑人最清楚。当然，从立法角度看，法律应该明确规定相关制度以保障知情权的实现，如规定执行机关重大事项备案、报告制度，执行机关协助义务等。
五、刑罚执行法律监督的对象和内容
刑罚执行法律监督的对象是刑罚执行机关。根据我国法律的规定，刑罚执行机关是指人民法院、公安机关和监狱等。刑罚执行法律监督的内容应包括一切刑罚执行的监督，具体分为生命刑（死刑）执行监督、自由刑（管制、拘役、有期徒刑和无期徒刑）执行监督、财产刑（罚金、没收财产）执行监督，资格刑（剥夺政治权利）执行监督以及驱逐出境执行的监督。当然，实践中，对于有些刑罚执行并未开展监督活动。
刑罚执行法律监督不同于对执行刑事判决、裁定活动的监督。有些学者把二者混淆，如认为，“刑罚执行监督，是指人民检察院对刑罚执行机关执行人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的活动，实行的法律监督。”⑧虽然刑罚执行的“刑罚”必然是人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定中所确定的刑罚，但刑事判决、裁定并不仅仅规定刑罚问题，存在无罪判决，也存在有罪但免除刑罚的判决。另外，刑事判决、裁定中也存在非刑罚处理方法。对于这些刑事判决、裁定的执行，并不属于刑罚执行。所以，刑罚执行法律监督也不等同于对执行刑事判决、裁定活动的监督。当然，检察机关有权对刑事案件的判决、裁定执行是否合法实行监督。这是《人民检察院组织法》第五条规定的。
刑罚执行法律监督也不等同于监所检察。根据2001年最高人民检察院《关于监所检察工作若干问题的规定》第二条规定：人民检察院监所检察部门的主要职责是：(1)对监狱（包括未成年犯管教所，下同）、看守所、拘役所执行刑罚活动是否合法实行监督。(2)对监狱、看守所、拘役所、劳动教养机关管理教育罪犯、劳教人员的活动是否合法实行监督，对公安机关管理教育监外罪犯的活动实行监督。(3)对刑罚执行和监管改造中发生的虐待被监管人案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案（以下称“四种案件”）进行立案侦查。(4)对刑罚执行和监管改造过程中发生的司法人员贪污贿赂、渎职侵权案件进行初查。(5)配合有关部门搞好职务犯罪预防。(6)受理被监管人员及其亲属直接提出的控告和举报。(7)对服刑罪犯又犯罪案件、劳教人员的犯罪案件的侦查活动实行监督。(8)对看守所超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的情况进行监督。(9)对派出检察院、派驻检察室的工作进行业务指导，对下级检察院监所检察部门的工作进行指导。(10)负责检察长交办的其他事项。可见，刑罚执行法律监督与监所检察是一种交叉关系。刑罚执行法律监督中的死刑执行的法律监督不属于监所检察的内容，而监所检察中对监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督等内容也不属于刑罚执行监督的内容。

当然，对于检察机关监督的范围，相关法律规定是不同的。《监狱法》第六条规定：“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法依法实行监督。”而《人民检察院组织法》第五条第五项则规定：“人民检察院对刑事案件的判决、裁定执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”所以，有人甚至认为监所检察监督范围只限于监狱法规定的刑罚执行部分。⑨这种认识是错误的。因为不仅有人民检察院组织法的法律上的依据，而且是因为监所检察不是单纯的刑罚执行法律监督，它还包含着其他法律监督内容。不仅如此，《监狱法》也仅是规定人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法依法实行监督，并没有规定对其他活动不能监督。显然，只要属于法律监督的范畴，检察机关就可以监督。[page]
六、刑罚执行法律监督的主体
刑罚执行法律监督主体是检察机关。但这一职责是由检察机关中的具体内设机构承担的。根据《监狱法》、《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》以及最高人民检察院监所检察厅的若干工作实施细则等法律文件的规定，在检察机关内部承担刑罚执行监督任务的有若干部门。
对于死刑的执行的监督，目前的监督主体分为两种主体：死刑立即执行的监督，是由公诉部门承担，即谁起诉谁监督；而死刑缓期两年执行的罪犯或者服刑犯又犯罪而被判处死刑的则由驻监检察部门承担；对于管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行这五种罪犯的执行监督，由监所检察部门承担；对于拘役、判处一年以下有期徒刑或剩余刑期不足一年的留所服刑罪犯的刑罚执行监督由各驻所检察室承担；对于判处一年以上有期徒刑、无期徒刑、死缓犯执行刑罚的监督由各驻监检察室承担；对于社区矫正的罪犯，目前也由监所检察机关负责。检察机关内设的监所检察部门，是刑罚执行监督的主要职能机构。
七、刑罚执行法律监督权的介入时间
对于刑罚执行法律监督权的介入时间，法律并没有明确规定。《刑事诉讼法》第二百二十二条规定，人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。从这一规定来看，对减刑、假释的监督显然是一种事后监督。现实中，有些监所检察部门感觉事后监督存在很大弊端，便纷纷开展事前监督和事中监督（同步监督）。如事前审查监狱报请的减刑、假释材料，并签署意见；而参加监狱关于减刑、假释、保外就医案件的讨论已成为一种较为普遍的做法。对于这些做法，也有人提出批评，认为没有法律依据。
从理论上讲，监督意味着可以随时介入，只要不影响对方的正常工作。法律也并没有限定在事后监督上。只不过，在事前或同步监督中，必须掌握好参与介入的程度，一是不影响对方的正常工作，二是不影响自身的监督功能。
八、刑罚执行法律监督的手段与效力
检察机关实施法律监督的基本手段有四种：一是侦查手段，二是审查批捕手段，三是公诉手段，四是司法监督手段，包括采用依法采取通知立案、抗诉、要求纠正违法、检察建议等手段，对侦查活动、各种类型的审判活动、刑罚执行活动实施的监督。单纯就刑罚执行法律监督来说，其手段仅限于要求纠正违法、检察建议和抗诉。《刑事诉讼法》第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”《监狱法》第三十四条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉，对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当重新审理。”但《刑事诉讼法》第二百二十二条却规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”这样，刑罚执行法律监督的手段就不包括抗诉。
检察机关法律监督行为的效力可分为五种情形：一是程序启动、变更及终结的效力。程序效力本身不具有实体处置的效果，也就是说这些法律行为只能产生一种程序上的影响，它只是达到某一法律目的的手段和措施。二是法律行为准行效力。这是指检察机关相对被动地对提请它审查的法律事项进行审批，这一审批行为具有允许某一法律措施实施或不允许其实施的效力，如检察机关的审查批捕。三是直接强制效力。这是指检察机关行使检察侦查权时所采取的强制措施和强制性侦查手段。四是有限范围内的实体处理效力。这是指检察机关采取不起诉以及撤销案件的手段，对案件的刑事问题，所作出的否定性实体处理，从而产生的一种对实体法律关系进行确认和处理的效力。五是建议影响效力。这是指检察机关对侦查活动、审判活动、刑罚执行活动的合法性实施监督，提出要求有关机关纠正违法行为意见，以及结合办案对发案单位和有关系统提出要求其整改的检察建议所产生的影响力。
单纯就刑罚执行法律监督的效力来说，只有两种：一是程序启动效力，如对人民法院的减刑、假释裁定不当的，检察机关提出书面纠正意见，发动人民法院重新组成合议庭再次审理的程序；对批准服刑罪犯暂予监外执行的决定提出书面纠正意见的，引起作为决定机关的重新核查程序。二是建议影响效力。包括提出口头或书面纠正意见、检察建议所产生的效力。
对于刑罚执行法律监督的效力，监所检察部门的同志认为效力太弱，监督效果不好。因此，有同志认为应建立起被监督者的责任体系，对接到口头通知纠正违法、纠正违法通知书或是提请惩戒都应该有相应的违法人员处罚的程序和结果的明确规定，才能把刑罚的执行监督工作切实执行，真正发挥出刑罚执行监督的应有作用。⑩甚至有同志认为，如果执行机关不接受监督，检察机关可以直接追究相关人员的责任，也可直接纠正。
我们认为，监督的本意在于以第三者的立场察看，如果发现监督对象应该做而未做或不应该做而做了，作为监督者，应该提醒、督促它改正或纠正。如果对方不做，你亲自去做，那你就是当事者了，超越了监督的权限。对方不接受你的监督意见，你只能采取其他合法方式，而不能越俎代庖亲自去做。另外，无隶属关系的部门之间的监督和有隶属关系的部门之间的监督以及部门的自我监督不一样。有隶属关系的部门之间的监督由于存在领导和被领导的关系，对于下级部门的违法行为可以直接纠正，并且有权直接追究责任人的行政责任；但对于无隶属关系的部门，存在的只是监督和被监督的关系，你发现监督对象的违法行为，只能是提出建议，无权直接纠正，也无权直接追究责任人的行政责任。因为这是权力配置和制衡的基本原则。如果你作为监督者还享有决定权、处分权，你就能够决定被监督者的一切，你这个权力就太膨胀，谁来监督你？谁来保证你就永远正确？你这不是单纯的监督者，而是被监督者的上级。监督只是让你启动纠错程序，而不是让你亲自纠错或让你必须把你认为的错误纠正过来。
当然，法律监督应该有效力，否则就没有必要存在。强化法律监督的权威是应该的，但不能违背监督理论、权力制衡理论。纠正意见和检察建议应该具有法律约束力，虽然不应有直接强制力，但应该具有要求被监督机关按期答复的法律约束力。从立法角度讲，法律应明确规定这种效力。[page]
不过，即使在目前情况下，刑罚执行法律监督也大有可为，可以靠整个法律监督权来强化刑罚执行法律监督的权威和效力。因为“检察权是统一的监督权，它具有联动和综合监督的优势。这里强化监督的关键之一，在于检察机关如何利用自身资源，摸索行刑监督的有效方法。”(11)
对于刑罚执行机关拒不接受监督的，检察机关可以采取以下措施：(1)构成滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等渎职犯罪或构成受贿犯罪或属于利用职权实施的重大犯罪案件的，可以初查或进行立案侦查；(2)向上一级机关通报其下属机关在刑罚执行中的违法情况和不接受刑罚执行监督的情况；(3)刑罚执行主体存在一般违法行为的，向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予执行主体及其直接责任人员党纪政纪处分；(4)对于屡不接受刑罚执行监督的，向同级人民代表大会或其常委会通报执行主体在刑罚执行中的违法情况和不接受刑罚执行监督的情况。如果这些措施能够很好地运用，基本上能够解决刑罚执行机关拒不接受监督的问题。

注释:
①⑧龙宗智.检察制度教程[M].北京：法律出版社，2002.107.275.
②胡亚球，陈迎.论行政自由裁量权的司法控制[J].法商研究，2001.
③［法］孟德斯鸠.张雁深译，论法的精神（上册）　[M].北京：商务印书馆，1961.154.
④⑦(11)王利荣.刑事执行检察监督问题研究[J].中国检察，2003.
⑤张雪妲.刑罚执行法律监督之完善[J].人民检察，2005,(4).
⑥赵菊，雷长彬.刑罚执行监督的结构性缺陷及其完善[J].人民检察，2006,(1)（下）.
⑨蒋世强，王绍和.监狱检察机关应严格刑罚执行监督权限[J].中国监狱学刊，2001,(2).
⑩许海峰主编.法律监督的理论与实证研究[M].北京：法律出版社，2004.325.