摘 要 非法占用农用地罪是刑法修正案（二）对刑法第342条的非法占用耕地罪的修正，该修正案对保护土地资源具有重要意义。本文阐述了非法占用农用地罪在司法适用中较难认定的犯罪对象和客观方面；理性思考了本罪罪名不能准确反映反映犯罪的本质特征，犯罪的结果情节规定欠明确，仅有本罪不足以对直接破坏土地资源的行为给予有效的刑事惩罚。
关键词 非法占用农用地罪 司法适用 理性思考
我国97年修订的《刑法》第342条明确规定 ：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，最高人民法院将此条概括为“非法占用耕地罪”罪名。[1]非法占用耕地罪不但对我国耕地保护，实现耕地总量动态平衡具有极其重要意义，而且维护了宪法中明确规定的任何组织和个人不得侵占土地，必须合理利用土地的权威。非法占用耕地罪的保护对象仅是耕地，而林地、草地、农田水利地、养殖水面等其他农用地却得不到刑法的直接保护。农用地是人类生存发展的最基本条件，是土地资源的重要组成部分，是农业的基础，没有农用地，就不可能有农业。现实中破坏其他农用地情况又屡见不鲜，并且有些地方还造成了严重的后果，鉴于此，2001年8月31日的刑法修正案（二）又将第342条修正为“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”最高人民法院和最高人民检察院将此条概括为“非法占用农用地罪” 罪名，[2] 并取消非法占用耕地罪罪名。非法占用农用地罪与非法占用耕地罪相比，扩大了刑法保护对象的范围，由保护耕地扩大到整个农用地。这对于我国进一步打击破坏土地资源犯罪提供了有力的刑法武器，填补了刑法对除耕地以外的其他农用地保护出现的“真空”。
一、非法占用农用地罪的司法适用
在司法实践中要想很好的适用非法占用农用地罪，就必须对该罪的内涵有准确的把握。非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。从该罪的构成要件来看，行为人侵犯的客体是国家对土地的管理制度；客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用农用地改变其用途，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为；主观上具有故意；犯罪主体包括自然人和单位。下面笔者仅就犯罪对象和客观方面的认定进行详细地阐述。[page]
（一）非法占用农用地罪的犯罪对象的认定
该罪的对象是农用地，但是实践中农用地的含义和范围不易把握。《土地管理法》（1998年，下同）第四条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”依我国土地利用现状分类及其含义，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地。所谓耕地是指种植农作物的土地，它是土地中最适合农作物生长的精华，是人类食物和衣着原料的主要来源，它包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。耕地在法律上分为基本农田和基本农田以外的耕地，即特殊耕地和一般耕地。依《基本农田保护条例》（1999年），基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地。《土地管理法》第34条规定，应当划入基本农田的耕地有：经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学实验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。所谓林地是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树等林木的土地，包括森林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃等。所谓园地是指种植以采集果、叶、根、茎等为主的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每公顷有收益的株数达到合理株数70%的土地，包括果园、茶园、橡胶园、其他园地等。所谓牧草地是指生长草本植物为主，用于畜牧业的土地，包括天然草地，改良草地，人工草地等。所谓其他农用地是指耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地，包括畜禽饲养地，设施农业用地，坑塘水面、农田水利用地等。
（二）非法占用农用地罪客观方面的认定
1．关于“违反土地管理法规”的认定
违反土地管理法规，是指违反《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，[3]如《土地管理法》第74条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化，盐渍化构成犯罪的，依法追究刑事责任，又如《草原法》第63、65、66条规定破坏有关草地的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。[page]
关于本罪客观行为的认定
本罪行为客观上表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途的行为。这种行为由两种具体的行为组成：
一是手段行为，即非法占用农用地。所谓“非法占用农用地”是指未经法定程序审批、登记、核发证书，确认土地使用权，擅自占用农用地的行为。依《土地管理法》第76、77、78条和《土地管理法实施条例》（1998年，下同）第34条规定，非法占用农用地有四种表现形式：第一是未经批准占用农用地的，即未经国家土地行政管理机关审核，并报经有权批准的人民政府批准而擅自占用农用地；第二是超过批准的数量占用农用地的，即少批多占，其中一部分农用地的占用经过合法批准，一部分农用地的占用则未经批准；第三是采取欺骗手段骗取批准占用农用地的，主要是以提供虚假文件，谎报用途或者借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地；第四是非法批准、使用的农用地应当收回而拒不归还的。
二是目的行为，即改变被占用土地用途。依《土地管理法》及《土地管理实施条例》规定，我国实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地，建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划还应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等，其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地用途，严格限制农用地转为建设用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。我国已经建立一整套土地利用总体规划的分级审批制度，一经批准，具有法定效力，必须严格执行。所谓“改变被占用土地用途”，是指将土地管理部门批准占用的土地擅自改变土地的用途的行为，如开办企业、建造住宅、筑路、挖砂、采石、采矿、取土，倾倒废物等。目前农用地的减少主要有两类：一类是农业结构调整和灾害毁损；一类是非农建设占用，造成农用地永久流失。[4]也就是说，就农用地外部而言，农用地被改作建设用地或被荒芜、废弃成未利用地；就农用地内部而言，高质量的农用地改作低质量的农用地，如《土地管理法》第36条规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3．关于本罪结果情节的认定
本罪的法定结果情节有二：一是数量较大；二是造成农用地大量毁坏。依2000年6月16日通过的《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条、第9条的规定，（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上；（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁损或者严重污染；（三）多次实施非法占用耕地的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施非法占用耕地未经处理的，按照累计的数量数额处罚。此司法解释的问题在于其是解释刑法修正案（二）以前的非法占用耕地罪，而非法占用农地罪的农用地数量如何认定，有待新的司法解释出台。在此之前，笔者认为，可参照该司法解释进行认定。具体操作是，非法占用除耕地以外的其他农用地根据土地质量的等级，折算成耕地面积和破坏程度来确定。因为全国各地基本上已依国土资源部《农用地分等级规程》或依集体经济组织内部确定了土地等级并在《集体土地使用权证书》标明，这就为土地质量等级的折算有了可行性的现实条件。[page]
二、非法占用农用地罪的理性思考
（一）本罪罪名不能准确反映犯罪行为的本质特征
罪名是犯罪的名称，是对犯罪本质特征或者主要特征的高度概括。正确概括罪名，对于贯彻罪刑法定原则，严格区分罪与非罪，一般违法与犯罪的界限，此罪与彼罪以及恰当量刑有着重要意义。一般认为确定罪名要遵循法定、科学、简括、明确、约定俗成的原则。[5]其中科学原则是指罪名应当主要反映犯罪的本质特征。法定原则是指应在法律规定的基础上抽象确定罪名符合立法精神。本罪被司法解释确定为“非法占用农用地罪”，该罪名基本符合简括、明确、约定俗成的原则，但是该罪名是否符合法定科学原则，反映本罪行为的本质特征有待进一步探讨。本罪的客观行为有二：一是非法占用农用地；二是改变被占用土地用途。这就意味着本罪客观行为必须同时有这两个行为条件，而本罪罪名“非法占用农用地罪”仅表征了前一客观行为，后一客观行为不能在罪名中反映出来，所以该罪名不能主要反映本罪的本质特征。笔者认为，确定本罪罪名要从“非法占用农用地”和“改变被占用土地用途”这两个行为中抽象一个本质特征来。考究确定罪名的一般规律并参照其他罪名的规定，笔者认为该罪名定为“非法改变农用地用途罪”更为适宜一些，因为该罪名体现两行为的内在的逻辑关系。“非法占用”是“改变用途”的一个逻辑前提，是 手段和目的关系。本罪保护的最终落脚点也是在维护农用地的用途，确保农用地的质量；同时该罪名和我国实行法定的土地用途管制制度相对应，具有较好的评价功能，即表明国家对非法改变农用地用途的危害行为的否定评价。
（二）犯罪的结果情节规定欠明确
非法占用农用地罪的结果情节是“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。由于该结果要件规定得比较简略且逻辑不明，在实务适用中易产生误解。
1.“数量较大”和“造成农用地大量毁坏”的两结果是并列关系还是选择关系。
有学者指出，构成本罪不需同时具备这两个条件，具备其一即可构成本罪。[6]也有学者指出，只要非法占用农用地数量较大，就应以犯罪论处，而不应以“造成农用地大量毁坏”作为构成犯罪的条件。[7]还有的学者认为，本条并无明确表示必须同时具备两种结果，实践中具备任意一种结果，皆可构成本罪。[8]笔者认为两者应该是并列关系而非选择关系，“数量较大”是量化结果，而“造成农用地大量毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。也就是说，我们应把一般的结果同刑法上的危害结果区别开来。因为具备了该量化结果，不一定对农用地进行破坏，相反可能会善待而不改变其用途，不破坏种植条件；或者改变用途而不造成农用地大量毁坏，此时改变的可能是土地权属等法律关系，而对农用地本身并一定不利，所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两种情况：一是现时造成农用地大量毁坏；二是足以造成农用地大量毁坏，因为农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定，通常需要经过一段相当长的时间才会显现。[9][page]
2.“数量较大”和“造成农用地大量毁坏”中的“大量”是否相等同。
如果将本条规定的结果情节看作选择关系，两者是等同关系；如果看作并列关系，则两者无必然的联系。有的学者认为，“大量”应在“数量较大”的范围内，“数量较大”在量上大于或者等于“大量”，因此非法占用农用地数量较大，并使数量较大的农用地被毁坏的，就构成本罪。[10]笔者认为，“数量较大”仅表示数量关系，而“大量”表面上表示数量关系，实质上也包含了质量关系之意，含有农用地的种植条件破坏的程度或者污染程度等意，当然两者在量上有可能是相同的。如：2000年6月16日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定，均是基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上，但种植条件严重毁损或严重污染中的程度词“严重”也来自于“大量”的规定。
（三）仅有非法占用农用地罪不足以对直接破坏土地资源的行为给予有效的刑事惩罚
我国刑法对间接破坏土地资源的行为的惩罚有非法转让、倒卖土地使用权罪（第228条）、非法批准征用、占用土地罪（第410条）、非法低价出让国有土地使用权罪（第410条）和其他犯罪如重大环境污染事故罪（第338条）；而对直接破坏土地资源行为的惩罚只有非法占用农用地罪，其他直接危害土地资源的行为留给行政法予以调控。土地是一个整体，土地生态平衡是相互影响、相互作用的，对除农用地以外的其他土地违反其自身规律，随意破坏行为会造成土地生态的失衡，相应地会影响到农用地的正常使用。[11]如果对直接破坏所有土地资源而达到严重程度均要受到刑法惩罚的话，这将有利于对整个土地资源的保护；对整个生态资源的保护也有积极意义。
土地分为农用地，建设用地和未利用地。建设用地是指建造建筑物，构建物及其使用范围的土地。我国滥用土地的现象特别严重，据原国家土地管理局保护耕地的问题专题调研组调查发现，1986年—1996年十年间，我国经济建设在土地利用上基本是外延发展，粗放经营，以牺牲大量耕地为代价，在建设占用耕地的同时，却有不少土地闲置浪费。“八五”期间，全国统计耕地净减少67万多公顷，同期闲置土地73万多公顷。[12]同时我国建设用地利用率低下，浪费严重，尤其是旅游用地、工矿用地污染破坏严重。另依《土地管理法》的规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地；可以利用劣地的不得占用好地。所以刑法保护好建设用地，引导建设用地内部挖潜少占农用地，这对土地保护建设用地本身和保护农用地具有同样重要的意义，因为控制建设用地和保护农用地是一个问题的两个方面。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，未利用地是农用地和建设用地的后备资源，破坏未利用地也将打破原有的土地生态平衡，造成土地沙化、水土流失、盐渍化，还会使耕地总量动态平衡受阻，因为建设用地占耕地多少，就应该开垦多少，开垦区一般规划在未利用地区内。所以保护农用地、建设用地和未利用地不可偏废，应该将整个土地纳入刑法保护的范围。有学者建议在刑法中设立“滥用土地、破坏土地生态环境罪”，[13] 有学者建议设立“损害土地质量罪”。[14]当然，这些建议的具体设计还有待探讨。还有，土地管理法第74条已明确规定：因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化构成犯罪的，依法追究刑事责任，但我国刑法无相应规定。综上，我国应重视对直接破坏土地资源的行为的刑事惩罚设计。[page]
（本文已发表于《和田师范专科学校学报》2004年第3期）
主要参考文献：
[1] 最高人民法院1997年12月9日通过的<<关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定>>。
[2] 最高人民法院和最高人民检察院2002年3月15日通过的<<关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定>>。
[3] 全国人民代表大会常务委员会2001年8月31日通过的<<关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条，第三百四十二条，第四百一十条的解释>>。
[4] 皮纯协主编：《新土地管理法理论与适用》，中国法制出版社1999年版，第51页。
[5] 周道鸾等主编：《刑法罪名精释》，人民法院出版社1998年版，第14-19页。
[6] 张穹主编：《新刑法罪与非罪此罪与彼罪的界限》，中国检察出版社1998年版，第377页。
[7] 侯国云等主编：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年版，第372页。
[8] 赵秉志主编：《中国刑法案例与学理研究》（分则篇五），法律出版社2001年版，第209页。
[9] 赵秉志主编：《新刑法全书》，中国人民公安大学出版社1997年版，第1146页。
[10]曹子丹等主编：《中华人民共和国刑法精释》，中国政法大学出版社1997年版，第313页。
[11]杨春洗等主编：《危害环境罪的理论与实务》，高等教育出版社1999年版，第194页。
[12]陆红生主编：《土地管理学总论》，中国农业出版社2002年版，第184页。
[13]高铭暄主编：《刑法修改建议文集》，中国人民大学出版社1997年版，第699页。
[14]王蓉：《论土地质量罪立法》，载《法学杂志》，2000年第3期。
