我国《国家赔偿法》颁布实施10年来，在制约公权力依法行使、维护公民合法权益、保障社会稳定方面发挥了重要的作用。但随着我国法治建设的快速发展和人权保护制度的逐步完善，国家赔偿制度在某些方面的缺漏也逐渐显现出来。本文仅就存疑不起诉案件的刑事赔偿问题做一些粗浅的探讨，以求于实务有所裨益。
一、存疑不起诉的概念及其法律特征
存疑不起诉是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件的，决定不将犯罪嫌疑人诉交人民法院审判的一种处理决定。刑事诉讼法规定，人民检察院决定提起公诉的案件，必须是犯罪事实清楚，证据确实、充分，而对于经过补充侦查证据仍然不足的，根据无罪推定原则作有利于犯罪嫌疑人的认定，不向人民法院提起公诉。
存疑不起诉决定的作出具有如下法律特征：
(一)检察机关的自由裁量性
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第3款规定了存疑案件“证据不足”的四项标准：第一，据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;第二，犯罪构成要件事实缺乏必要的证据子以证明的;第三，据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的;第四，根据证据得出的结论具有其他可能性。以上四项标准中，除第二项外，其余三项均是证据本身的不足，需要检察官依据经验和相关的规定来加以认定，这就赋予了检察机关相当的自由裁量权，由人民检察院根据案件具体情况直接做出判断，行使不起诉决定权。
(二)处分上的程序性
存疑不起诉是因为在诉讼过程中出现的一些预想之外的问题，如证据发生变化、遗失等，从而不得已对案件做出的程序上的处理，非实体上的处分，倘将来发现符合起诉的条件的，还可以再次起诉，并无须对先前的存疑不起诉做出否定的评价，不同于法院的判决，也即，存疑不起诉仅仅是程序上的一种处理。
(三)法律上的推定无罪性
存疑不起诉体现了“疑罪从无”和“无罪推定”原则，是我国司法进步的体现。但是，存疑不起诉只是在法律上推定犯罪嫌疑人无罪，在实质上并不一定就表明犯罪嫌疑人无罪，此时犯罪嫌疑人既可能有罪，也可能无罪，是处于一种既不能证实也不能证伪的状态。
(四)诉讼程序的终止性
根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止，这是存疑不起诉决定的直接法律后果。[page]
(五)法律效果的相对性
检察机关的不起诉决定不具备法院判决的法律效力，其并不是诉讼案件程序上的终局性处理，存疑不起诉案件若以后符合起诉的条件，是仍然可以继续起诉的，并不因为先前的不起诉决定确认其无罪而丧失起诉权。
二、当前法学界对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的不同认识
由于国家赔偿法的制定和实施早于刑事诉讼法的修订，对存疑案件是否应当给予赔偿，《国家赔偿法》没有明确的规定，在工作实践中因错捕错诉引发的刑事赔偿又屡见不鲜，对存疑不起诉是否应该予以国家赔偿成为理论和实践当中争议较大的一个问题，当前司法界和学术界主要有如下几种不同的认识：
(一)存疑不起诉属于检察机关错误逮捕，应当赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉作为一种处理决定，从法律上推定了犯罪嫌疑人没有犯罪事实，实际上是对以前的批准或决定逮捕的否定，可以理解为是对“错误逮捕”的一种确认，给予国家赔偿，符合法律规定。通过赔偿有利于保障公民的合法权益，有利于加强对司法人员的监督，改善司法机关的工作，提高司法工作人员的政治、业务素质。
(二)存疑不起诉的案件不应予以国家赔偿。持此观点的人认为：按照《国家赔偿法》的规定，错误逮捕是指“对没有犯罪事实的人”错误逮捕。存疑不起诉的原因是“证据不足”，所谓“证据不足”不同于“没有犯罪事实”，而是介于“证据确实充分”与“无证据”之间。且《人民检察院刑事诉讼规则》规定，存疑不起诉案件在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。因此存疑不起诉不能完全等同于检察机关的逮捕错误，不应赔偿。
(三)对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析，不能一概赔偿或一概不赔偿。持此观点的人认为：存疑不起诉从本质上说是证据“不能认定犯罪事实”，它不同于没有证据的“没有犯罪事实”。“没有犯罪事实”是没有证据证明其有犯罪行为，或者有证据证明其没有犯罪行为。“不能认定犯罪事实”指的是有证据证明犯罪事实，但证据未达到足以排除一切合理怀疑的程度。现行赔偿法的规定不明确，如一律赔偿，则实质上是将逮捕证据要求拔高到了起诉的证据条件，不利于司法机关充分利于逮捕这一强制措施开展侦查工作，打击犯罪，保护人民。如一律不赔偿，则存疑不起诉可能成为司法机关对“错误逮捕”的一种变通处理手段，成为一种“台阶”办法，侵害犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，不利于严格执法。因此，对存疑不起诉案件是否赔偿应当具体分析。[page]
笔者作为刑事赔偿的实务工作者，从现行的《国家赔偿法》归责原则和刑事赔偿实践工作出发，赞成第三种观点。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”这条规定阐明了我国国家赔偿的归责原则是违法责任原则。如果以存疑不起诉作为错误逮捕的依据，一律给予国家赔偿，而不考虑司法人员有无违法实施职权，就将国家赔偿法的违法责任原则变为结果责任原则或无过错原则，同时也会在实践中造成司法工作人员为了减少赔偿人为地把逮捕的标准提高的现象，不利于打击犯罪。对存疑不起诉案件一律不予赔偿的观点，又不利于现实中存疑不起诉案件确实存在错误逮捕情况对赔偿请求人合法权益的保护，同时也违背了“违法责任原则”，会造成司法机关滥用职权，放宽逮捕条件情况出现。笔者认为，对于存疑不起诉案件，按照《刑事诉讼法》“疑罪从无”的原则推定无罪，已经体现了对犯罪嫌疑人人权的保护，在实践中，对事实不清、证据不足的存疑不起诉案件，国家是否承担赔偿责任，应具体情况具体分析，根据不同的情况作出赔与不赔的决定。对只有孤立的有罪证据证明犯罪事实的案件和主要证据之间的主要矛盾无法合理排除的案件予以赔偿;对有证据证明基本犯罪事实或犯罪重大嫌疑的案件，不予赔偿。
三、存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务应用
存疑不起诉案件的刑事赔偿处理权限涉及人民检察院和法院两家，检察机关作为赔偿义务机关具有依法确认存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形和决定赔偿与否的权力，《国家赔偿法》又赋予了法院具有对存疑不起诉案件赔偿的最终裁量权，但《国家赔偿法》对存疑不起诉案件是否给予刑事赔偿未明确规定，这就造成了在司法实践中检法两家对存疑不起诉案件刑事赔偿问题认识和操作的冲突。
(一)实务中检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题认识的分歧
1、是否可依存疑不起诉的不起诉决定书确认被不起诉人“无罪”
最高人民法院(1999)赔它字第31号批复规定：“人民检察院在刑事诉讼过程中，根据刑事诉讼法第一百四十条第四款规定作出的不起诉决定，应视为对案件作出了无罪的决定。检察机关在批捕时即便有部分可以证明有罪的证据，但如果在起诉时仅凭这些证据仍不能证明犯罪嫌疑人有罪，并作出不起诉决定的，在法律上不能认定有罪，应按无罪处理。”可见，法院认为检察机关对存疑案件作出不起诉决定就是确认了犯罪嫌疑人无罪。检察机关则认为存疑不起诉是因为指认犯罪嫌疑人的有罪证据不符合起诉的证据条件而作出的，因此，虽然作出了不起诉决定，但被不起诉人还是有犯罪嫌疑的，倘将来证据条件达到了起诉的标准，仍然可以再次起诉，只是在刑事诉讼程序上因证据条件的不足做出的处理，而不认为其构成犯罪，存疑不起诉并不意味着检察机关对被不起诉人无罪的确认。[page]
2、存疑不起诉的不起诉决定书是否可以直接认定为侵权情形的确认
《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第三条规定：“赔偿请求人提出赔偿申请，除符合赔偿法第六条规定的条件以外，还应当提供以下相关的法律文书和证明材料：一、经依法确认有赔偿法第十五条、第十六条规定情形的法律文书，包括：人民法院一审宣告无罪并已发生法律效力的刑事判决书、人民法院二审宣告无罪的刑事判决书、人民法院依照审判监督程序再审宣告无罪的判决书，人民检察院不起诉决定书或者公安机关释放证明书。”该项规定直接承认了不起诉决定书为确定侵权情形的法律文书，人民法院赔偿委员会在办理存疑不起诉刑事赔偿案件中，依据上述规定，对于有不起诉决定的，直接确认其侵权情形，进入赔偿程序。而检察机关根据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条规定，对存疑不起诉申请赔偿的案件，首先应依法进入确认程序，审查人民检察院的拘留、逮捕决定有无违法侵犯人身权的情形，并根据第八条“对不能证明有犯罪事实的人错误逮捕的，不予确认“和“对有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出最后的确认结论。故检察机关认为存疑不起诉案件的不起诉决定书不能直接认定为侵权情形的确认。
3、存疑不起诉案件的逮捕决定是否应视为错捕
最高人民法院(1998)赔它字第10号复函文件第三条规定：“因事实不清、证据不足，检察机关决定不起诉或撤销案件，不能认定犯罪嫌疑人犯罪事实，检察机关批准逮捕应视为对没有犯罪事实的人错误逮捕，依照《国家赔偿法》第十五条规定，检察机关应当承担赔偿责任。”此条规定说明法院将存疑不起诉案件的逮捕决定认定为检察机关的错误逮捕。而检察机关则认为存疑不起诉案件中对“有证据证明有犯罪事实”的逮捕决定不能视为错捕，《人民检察院诉讼规则》规定“有证据证明有犯罪事实”是指同时具备下列情形：(1)有证据证明发生了犯罪;(2)有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据已有查证属实的。检察机关认为应将现行刑诉法规定的逮捕标准作为衡量是否属于错误逮捕的依据，不能以后来是否提起公诉作为判断错捕的标准。
(二)检察机关对存疑不起诉案件刑事赔偿问题的实务操作
由于检、法两院的认识分歧，在存疑不起诉案件赔偿问题上必然导致检法两院执法的不一致性，在《国家赔偿法》修改之前，这种分歧将继续存在。笔者作为检察机关刑事赔偿的实务工作者，下面就存疑不起诉案件刑事赔偿问题谈谈在检察赔偿程序阶段的具体操作应用。[page]
刑事确认是刑事赔偿必经的前置程序，对存疑不起诉案件是否赔偿，首先要经过确认程序认定其逮捕决定是否属于错捕，是否存在违法侵权情形，确认为侵权的，就进入赔偿程序给予赔偿，对侵权情形不予确认的不进入赔偿程序。在刑事赔偿业务实践中，笔者认为存疑不起诉案件是否存在违法侵权情形，应分别情况分别处理：
1、适用强制措施正确，证据条件符合法律规定的，对其侵权情形不予确认。在实践中，笔者认为存疑不起诉案件适用强制措施的合法情形主要为以下几种：
(1)对于犯罪嫌疑人的次要犯罪事实已经查实，但主要犯罪事实经两次补充侦查仍未查清，不得不作出存疑不起诉。
(2)在公安司法机关依法办案中，被告人时供时翻，前后供述相差甚远，导致重要的定案证据无法确认和无法收集，使犯罪事实无法查清而作出不起诉的。
(3)在不存在刑讯逼供、诬告陷害的情况下，犯罪嫌疑人自己故意作虚假供述或伪造有罪证据，而所作的虚假供述和提供的伪证对认定犯罪具有关键性和决定性作用，导致司法机关错误逮捕的。
(4)批准、决定逮捕时，确有一定证据证明有犯罪事实，后在审查起诉阶段证据发生变化导致定罪证据不足。
(5)有证据证明犯罪事实，但证据未达到排除一切合理怀疑的程度存疑不起诉案件。此时的存疑犯罪事实处于不能证实也不能证伪的证据状态，其不能与“没有犯罪事实”的肯定状态等同起来。
(6)证据充分的存疑不起诉案件。由于承办人员业务素质的原因和其他偶然因素,致使有些犯罪证据充足的案件被误认为证据不足,而作存疑不起诉处理。对此类案件，倘复查中发现属于证据确实充分，符合起诉标准的，不仅对其侵权情形不予确认，还应将案件改作裁量不起诉处理,确有必要的,也可改为重新起诉。
(7)对于经过补充侦查后，已经掌握部分犯罪证据，只是由于部分证人死亡、部分原始证据灭失、因时间久远，部分证人对事实或部分事实淡忘等客观原因，导致案件不具备起诉条件的。因为司法机关对导致案件作出存疑处理的客观原因无法预计、更无法控制，如果这种情况也要求司法机关对其无论是意识、还是行为均无法控制的客观情况承担赔偿责任，无疑于承认了依法办案也要承担意外风险责任，这不仅不合理，显然也不符合意外事件不能导致责任发生的法学基础理论。
以上几种情形，并非非法的错误逮捕或者拘留，因而不属于我国国家赔偿法第十五条规定的国家负担赔偿责任的情形，因此，应该依据《人民检察院刑事赔偿工作规定》第七条第二款关于存疑不起诉决定书并不作为侵权情形确认依据的规定和第八条“有证据证明有部分犯罪事实的人拘留、逮捕，或者有证据证明有犯罪重大嫌疑的人拘留，不子确认。”的规定，作出对其侵权情形不予确认的决定。[page]
2、对于错误逮捕、错误拘留的被不起诉人，应当确认违法侵权情形，并予以国家刑事赔偿。我国刑事诉讼法中关于逮捕条件的规定是：(1)有证据证明有犯罪事实;(2)可能判处有期徒刑以上刑罚;(3)适用取保候审、监视居住等强制措施尚不足以防止其社会危害性的。同是对逮捕的证据要求也确定了相应的标准，即“有证据证明有犯罪事实”，是指同时具备下列情形:(1)有证据证明发生了犯罪事实;(2)有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;(3)证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。“犯罪事实”既可以是同一犯罪行为的事实，也可以是数个犯罪行为中任何一个犯罪行为的事实。凡是不符合上述证据要求的，均应属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认，并给予国家刑事赔偿。
笔者认为实务中属于错误逮捕，应当对其违法侵权情形予以确认的情形包括以下几种：
(1)对犯罪行为是否是嫌疑人实施的证据不足和嫌疑人是否实施了严重违法行为的证据不足，即证明犯罪嫌疑人实施犯罪事实的证据不足的错误逮捕。
(2)因司法机关及其工作人员故意违反规定或客观原因造成对没有犯罪事实的人予以逮捕，即对清白无辜的人予以错误逮捕。
(3)作虚假供述和提供伪造证据的嫌疑人如果在司法机关调查时时供时翻，而所作的虚假供述和提供的伪证并不是证明其有罪的关键性和决定性证据的错误逮捕。因为根据法律规定，对一切案件的侦查、判处都必须重证据而不轻信口供，司法机关的工作人员对案件证据的调查过程中，主观意断地仅凭嫌疑人的口供作出错误逮捕，这表明办案人员在行使职权时没有根据刑诉法的要求收集、整理审查证据，客观上违了法。
(4)由于司法机关工作人员过错或严重不负责任，导致证据灭失或无法获取而致证据不足的存疑不诉案件。
(5)司法机关违反刑事诉讼法关于羁押期限的规定，进行非法羁押或非法延长羁押期限，案件最终作出存疑不诉处理的。
四、关于完善我国刑事赔偿制度的一些思考和建议
完善我国国家刑事赔偿制度，既要借鉴国外成熟的经验，又要立足我国实际，兼顾人权保障。我们认为，根据目前我国刑事犯罪的发展态势和国家司法机关、侦查机关的现状，不宜采取 “一步到位”的做法，而应循序渐进，随着法治建设的进程逐步完善。具体应注意以下几个方面的改革和完善：
(一)完善《国家赔偿法》立法，统一检法两院对存疑不起诉刑事赔偿问题的认识。
[page]《国家赔偿法》的颁布有效地保障了公民、法人和其他组织的合法权益，在促进国家机关及其工作人员依法行使职权方面发挥了重大的作用。但由于立法不尽完善，尤其是刑法和刑事诉讼法修改后，国家赔偿法的立法滞后和操作性差的缺点就更加凸现出来了，实践中许多新情况、新问题都无法解决，修改国家赔偿法已经刻不容缓了。鉴于现今检法两院对存疑不起诉案件赔偿问题的认识和操作不同，建议在《国家赔偿法》中明确存疑不起诉案件赔偿问题的适用原则，对存疑不起诉案件是否需要国家赔偿和如何作出赔偿作出明确规定，解决现今实务中检法两院各依自家的司法解释对存疑不起诉案件作出不同的赔偿决定，达到刑赔工作的协调统一。
(二)规范刑事赔偿最终程序，实行公开审理的诉讼程序。
国家赔偿法规定，中级以上人民法院设立赔偿委员会，赔偿委员会作出的决定是刑事赔偿案件的最终决定，其效力是一决终局，赔偿请求人不服没有上诉和申诉的权利，这也在现实中造成了对赔偿委员会活动的监督空白。笔者认为，为了更好地保护赔偿请求人的合法权益，应该改赔偿委员会的决定程序为诉讼程序，刑事赔偿案件实行公开审理，当事人在庭审中有质证和辩论的权利，对裁判不服有申诉、上诉的权利，其具体操作可以参照适用行政诉讼法的规定。
(三)细化《刑事诉讼法》中“证据不足”的标准。
应对逮捕和拘留等强制措施的证据条件进一步明确规定，以规范强制措施的适用，防止滥用、或者是不用所导致的不利后果。现行刑事诉讼法“有证据证明有犯罪事实”的规定，显然过于笼统、模糊，后虽然六部委的《规定》中又对此作了解释:有证据证明发生了犯罪事实;有证据证明犯罪事实是犯罪嫌疑人实施的;证明犯罪嫌疑人实施犯罪行为的证据己有查证属实的。但该解释仍旧不能很好地解决证据条件的适用问题，尤其是对证据的证明力问题，证据的排它效力，都没有明确的规定，在实际操作中，适用强制措施所依据的证据条件，究竟应该达到何种证明程度，是重大犯罪嫌疑，还是确定的部分犯罪事实，需要多少证据、何种证据来证明，应予明确规定为宜，以便统一司法适用，也可以参照我国民事、行政领域关于证据的司法解释和规定，出台专门的刑事证据规定。
(四)扩大取保候审、监视居住等强制措施的适用范围。
取保候审、监视居住制度是在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的前提下，保障其接受侦查、审判，并在一定程度上防止其阻碍侦查的一种手段，也是对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的一种重要保障。根据我国刑事诉讼法的相关规定，犯罪嫌疑人、被告人在以下情形时，才可以适用取保候审或者监视居住：1.可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的;2.可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的;3.应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己未满一周岁的婴儿的妇女的;4.对拘留的犯罪嫌疑人、被告人，证据不符合逮捕条件的;5.提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的;6.犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在法定期限内办结，需要继续侦查的;7.移送起诉后，检察机关决定不起诉，需要复议、复核的。法定适用范围的狭窄，直接导致了取保候审或者监视居住在适用上的困难，在实践中也导致犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间多被逮捕或者拘留。公安机关、人民检察院之所以更愿将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来，而不愿对其适用取保候审或者监视居住，其实是担心被取保候审人或者被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃。为此，笔者建议扩大取保候审、监视居住的适用范围，设立取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪，在《刑法》中明确规定被取保候审人、被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃的，不论其在公安、检察机关在侦的案件中是否应负刑事责任，一律构成取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪。在刑法强制力的影响下，犯罪嫌疑人、被告人必定不敢妄自脱逃。扩大取保候审、监视居住的适用范围，有利于减少对公民必要的人身自由权的限制，实践我国保障基本人权的国际承诺。[page]
五、赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服要求变更的申告权。
我国《刑事诉讼法》第六十条规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人需要同时具备三个条件，即：有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，有逮捕必要。是否有逮捕的必要，即对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，由于实践中难于确定，完全由职能的公安机关、人民检察院自由裁量决定。而在我国的司法实践中，往往只注重前两个条件，而忽视了第三个条件，使得一些没有逮捕的也逮捕了。另一方面，犯罪嫌疑人、被告人在被羁押期间，亦无申请变更刑事强制措施的权利。笔者认为，由于逮捕等限制公民人身自由的强制措施过于严厉，应对其进行必要的限制，尤其是应赋予被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的刑事强制措施不当时，要求变更的申告权利，并对相应的程序加以明确规定，以实现有效的人权保障。
